公共部门及其分类

2.1　公共部门及其分类

2.1.1公共部门及其分类设置

1.公共部门的基本理论

一般意义上讲，公共部门主要是指经由宪法和法律授予特定公共权力，以社会的公共利益和价值为组织目标，全部或部分履行社会公共事务管理与公共服务职能的组织形态。公共部门作为一种特定的组织形态，其组织结构、组织机制及其与组织成员以及外部环境之间的关联，都得需遵循组织的一般规律:不论是私人企业或是公共机构，组织管理者关注的基本问题是相同的;也就是说，(组织的)管理者必须处理权力和权威的问题以及沟通的问题等^[1]。与私人部门相区别，公共部门的公共性是其最大的特征。公共部门代表一般性的公众利益与公共价值取向，掌握并运用公共资源，以管理公共事务、提供公共服务为宗旨。因此，公共部门具有非排他性、弱竞争性以及非营利性等基本特征。此外，更为重要的是，政府公共部门本身享有其他私人部门或者第三部门所没有的独特的权威属性。政府部门既是社会公共事务的管理部门和公共服务与公共产品的提供者，也是公共资源优先使用的部门。这种来自于法律授权的权威属性导致公共部门在各方面都具有优先使用权和占有权，在某些方面甚至占有垄断权。尤其是在现代社会这样一个资源有限的环境中，对资源的优先占有或者垄断能让政府即使不通过市场竞争也能够持续生存和发展下去。创建公共部门这一类组织的目的，就在于对特定社会中的私人个体活动进行管理和规制，并为其提供基本公共服务以及相应的公共资源支持，以促进社会利益与价值的有效分配与实现，维系社会秩序的良性运作。

公共部门既包括政府公共部门，又包括其他非营利性的公益性部门。政府公共部门是公共部门中最主要的组成部分，占据了公共部门在数量上与规模上的绝对优势地位。具体而言，政府公共部门具有以下两个层面的内涵:其一是政府机构实体。包括从中央政府及其组成部门，到地方各级政府及其职能部门，以及政府间通过协议建立的公共部门(如有关政府间国际组织等)。政府部门作为具有独立法人资格的实体得以存续，根据法律的规定履行职能，行使职权，承担行政责任，其本身就具有明确的对象性。其二是包括组成政府机构实体的工作人员，即公务人员。政府机构中的公务人员既是享有独立法律行为能力和权利能力的自然人，又因其公职人员的身份享有特定的授权，遵守特定的法定责任与义务，以及职业操守等。政府机构实体和公务人员共同组成了政府部门，两者缺一不可。政府部门都是按一定的法定程序设置的，其部门权责、规模编制、财政预算、公务人员的考录与任用等都必须符合宪法和法律的规定，一旦这些方面需要变更，也必须通过法定程序由立法机关或事权机关予以重新审批。同时，政府部门的行政决策与执行、管理与服务的内容和方式以及公务人员的具体行政行为等也都要遵从宪法和法律的要求;一切重大的行政决策必须取得立法机关的同意，即使是政府的行政裁量行为，也必须符合宪法和法律的原则和规定。另外，政府机构实体及其公务人员也要接受国家权力机关和社会的法制化监督，任何违法行为，都将受到法律制裁。

除了政府部门之外，公共部门还包括非营利组织等。非营利组织是不以营利为目的的组织，是营利性组织和政府公共部门之外的公益性组织。非营利组织以执行特定公共事务为目的而成立，它们所从事的许多活动都有公共性，但它们的活动不属于政府行为，其权能以及作用空间是相对有限的。一定意义上来讲，非营利组织是代表政府、行使政府的某些社会管理职能，通过对某一行业或某一社会公共事务的管理，促进社会和谐稳定、经济的良性发展以及维护社会公平正义等。

公共部门的管理对象和管理内容面向全社会，涉及不同社会阶层和主体的切身利益与价值，其管理和服务客体是国家和社会公共事务，与社会整体的发展进步息息相关。包括政府对国防、外交、财政、司法等国家和地方公共事务的管理;对科教文卫、社会保障和环境保护等社会公共事务的管理;此外，政府也需要对自身发展过程中的机构、人员、经费、资源、机制、程序等行政系统内部事务进行管理。具体而言，所有那些具备公共属性的，具有计划、组织、决策、协调、监督和调控等公共管理与公共服务功能的组织机构，以及那些负责具体行政事务的政府部门机构等，都可以归属于公共部门的范畴。如政府机构、司法机关中管理行政事务的机构，也包括国家立法机构中的政府系统组织、运作与管理实体等。由此，我们可以说，公共部门兼具外部性与内部性，是集体与个体的集合，也是行政职权、公共意志与行政管理体制的结合;它以具体的机构实体为载体，实际上凝聚的是作为个体的自然人的公共精神与公共价值，使其以法人的身份和地位参与社会生活。

总之，正是由于公共部门的独特内涵及其价值追求，才使得公共部门在整个经济社会结构中占据着重要地位。相应的，管理理论的创新与规范对于改进与强化公共部门管理水平、提升管理效率与效益以适应经济社会发展的客观要求，都具有极为重要的意义。特别是现代社会中，由于公共部门涉及的社会事务领域愈加朝着多元化和复杂化的趋势演进，公共部门组织机构体系也越来越庞大，承担的公共事务管理职能无论从深度还是从广度上都呈现出不断扩张的趋势，从而导致公共部门的种类及其人员类别日趋繁多。对于这样一个包罗万象的公共部门体系和一支规模庞大的公务人员队伍，对其进行合理分类分级、进而实施分类管理就成为公共部门管理的一项重要基础性工作。以科层制为基础的行政层级架构中，公共部门一般都被划分为若干行动部门，其中层次较低的部门以直接提供公共产品与公共服务为目的;而层次较高的实体或机构则更关注行政事务、筹划预算请求、政策建议以及与法律执行有关的原则性问题的决策与督导。在较低层次的政府机构实体中，也存在着行政事务，主要处理本单位的人事行政与总体财政管理等^[2]。如果没有一套标准化的管理方法，势必会导致公共部门管理的混乱和效率的低下。因此，要使公共部门管理工作有效并且有条不紊地运行，就必须建立起适当的分类分级准则和管理办法，以确保整个公共部门体系的良性有序运作。

2.公共部门分类:内涵与特点

公共部门不仅涉及纵向行政层级之间的划分(层级化)，其根源在于公共管理与公共服务的层次性;同样也关乎横向的职能划分与分类(部门分类)，其根源在于公共部门职能的横向分类与协作分工。实施公共部门分类的目的是优化政府部门结构、提高职能行使效率。因此，在对各个部门承担的职能进行亚职能分析后，可以根据职能整合的原则对现有部门进行优化组合。另外，政府承担的职能是不断变动发展的，向公共部门分类的优化格局转变还意味着要不断推动政府职能的新陈代谢，而不是追求简单的机构叠加或零和博弈。^[3]

公共部门的横向分工与纵向分层相互交叉，从而构成了公共部门划分的矩阵格局。政府部门结构与部门分类是层级化的基础，部门分类使政府部门能及时灵活地管理多样的、易变的社会公共事务，及时有效地扩展公共部门的管理职能;部门分类还能对管理的对象实行专业化统一管理，易形成统一的公共政策，有利于提高行政效率，使社会各项事业有序健康发展。反之，层级化使得部门分类从上到下得以贯彻，使得部门分类的公共价值得到最为具体的体现，二者相辅相成，互为支撑。

一方面，纵向分层(层级化)是指组织系统中按照管理职级和权限所设立的一整套从上到下的公共部门体系。公共部门为了便于实施具体的管理，采取层级控制体制，从纵向分解为若干层级，一级管一级，管理范围逐渐缩小，下级对上级负责，是为层级制。公共部门的基本元素职位和人员经过适当组合，构成一个行政活动单位;若干行政活动单位的适当组合，构成一个层次的公共部门;若干公共部门的适当组合，构成一个层次的公共部门;若干层次的公共部门排列在一起，构成—个公共部门体系;公共部门结构层次性的优点在于上下衔接，统一指挥，一致行动，便于管理。^[4]

另一方面，横向分类也构成了公共组织系统划分的重要维度。公共部门的职能划分和分类涉及管理幅度问题，具体是指一个层次的公共部门或同一行政领导直接控制的下级机构具体职能以及部门和人员规模。其范围既包括本级行政机关的部门，也包括下级行政机构。公共部门结构的部门分类是行政管理活动的客观要求。公共部门的公共管理与服务范畴广泛，管理的行政事务包罗万象，十分复杂，而随着社会的发展，公共部门的事务愈来愈复杂，科学技术的突飞猛进使社会分工日益精细化，公共管理与公共服务活动的专业性、技术性也日益增强;社会化大生产的发展客观上要求政府加强宏观管理。这些都表明了政府的公共管理与服务职能活动只有通过职能不同的公共部门才能完成，任何一个单独的公共部门是不可能胜任的。为了使各公共部门有明确的工作范围和职责，提高管理效率，需要在同级公共部门之间根据工作的需要，按照一定的原则，将复杂的公共管理与公共服务工作归属于一定的公共部门。与纵向结构下的领导与服从关系不同，同级公共部门之间是分工合作、互相协作的关系，管理幅度的宽窄取决于管理者的水平、被管辖对象的复杂程度、管理机构是否合理等因素。^[5]不可否认的是，公共部门的横向分类也容易滋生一些负面的公共效应，部门分类容易产生各部门间的沟通与协调问题;部门林立、机构臃肿，也会造成行政效率的低下。

公共部门分类具有以下特点:

首先，公共部门的分类以事权为基本依据。在现实当中，某个公共部门赖以独立自成体系的原理就在于以其从事的公共事务为中心确定下来的。公共部门是以公共事务的性质、范围和内容为基本依据设置的，而不是因人设置的。也就是说，公共部门的设置是以“事权”为基本依据。

其次，公共部门的分类和设置有一定的数量规定性。公共部门的总体规模、分类以及具体行业性要求是由公共部门的规模、承担公共事务管理的职能大小和任务多寡、经费预算和政治经济发展状况及科学技术发展水平等多种要素决定的。如何确定分类、如何使得分类适应社会公共事务发展变化的需要，就必须保证基本的数量平衡和确定性。

再次，公共部门的分类具有确定的法律规定性。公共部门的权力来源是公民经由国家权力机关所授权委托的，公共部门因其事权归属不同，而获得不同层级、不同内涵以及不同强制力的授权;而这种授权都是由特定的法律法规等载明的。因此，公共部门的分类须以法律规定为准绳，以实现分类的权威性和可控性。

最后，公共部门分类具有相对的稳定性。公共部门是社会之公义，保持相对的稳定性是树立公共部门权威的重要保障。公共部门分类的稳定性体现在两个方面:一是每一公共部门都有确定的名称、内容、责任、工作标准、业务范围等，公共部门分类一旦确立以后就具有相对的稳定性，既不能随意增置，也不能随意废除。二是公共部门不因担任这一公共部门的公务人员的实际能力和工作效果而改变。如果公务人员不胜任这一公共部门，可调换公务人员，而不是废除这一公共部门本身。当然，公共部门分类的相对稳定性，并不意味着占据该公共部门的公务人员具有终身制，也不代表着该种分类可以一直延续。

2.1.2公共部门分类的基本原则

实施公共部门的有效分类有着非常严格的规范性要求，必须遵循特定的分类原则。根据国内外公共部门分类的实践，现总结如下:

1.公共利益原则

政府部门行为的首要价值取向是公共利益。所谓公共利益就是指全体公民的共同利益。政府存在的合法性在于它是由人民授权而建立的组织。公共利益的概念对于讨论公共行政模型的有效性与实用性及其现代竞争者具有重要意义。公共利益代表着据以制定与执行公共政策的目标与体制。^[6]政府作为一种特殊的机构设置，其决策制定、行政管理与服务等均要考虑各种利益协调问题;公共机构既影响利益确定的方式，也影响着与各种利益高度相关的政策后果。因此，在对公共部门进行分类的过程中，首先必须遵循公共利益原则，沿袭公共利益最大化、同时兼顾个体私人利益的行为准则，对公共部门分类进行认真考量、科学设计、合理调度、稳妥安排、有序分类，确保公共部门分类与体系设置以实现社会的整体利益最大化为指针，确保公共部门分类符合实际情况，符合利益协调的需要。特别是在当今社会利益日益多元化的今天，政府在如何对待社会公共利益问题上也存在着哪个阶级、阶层、团体的利益优先代表的问题，但这并不能因此否定政府部门行为以公共利益作为基本价值取向的这一事实。^[7]

2.职责匹配原则

公共部门因其所负责的社会管理事务和公共服务领域的不同，其所承担的职责使命也存在显著差异。因此，在设计和实施公共部门的分类过程中，一定把公共部门置于整个公共部门系统之中，依据职权与责任相匹配的原则，从总体上分析这个公共部门在公共部门系统中所发挥的作用，并以此为标准决定该公共部门是否应该设置、如何设置以及如何与其他相关公共部门相区别。为了把职责匹配原则贯彻到公共部门分类中去，我们应该具体从以下方面着手:一是一个机构中的公共部门总体是否与该机构的任务和目标相匹配;二是所有公共部门在该机构各个层次中分配是否合理;三是每一公共部门与上下公共部门之间的相互关系是否协调;四是该机构总体公共部门与相关机构公共部门是否协调;五是政府所有公共部门设置与公共部门系统的总任务、总目标相一致;六是政府所有公共部门设置与公共部门系统外部环境如政治体制改革和经济体制改革及社会发展是否相协调。只有严格遵循职责匹配原则，才能确保公共部门分类的理性和严肃性，实现整个公共部门管理水平的科学化与规范化。

3.效率原则

公共部门的组织目标就是实现公共利益，以及对于公共利益与价值的有效分配，在这一组织目标的实现过程中，效率就是一个重要的衡量标准;合理有序的公共部门分类就构成了促进公共效率的重要保障。不同层级、不同行业乃至不同地域的公共部门之间，实现合理分工、协调布局，这不仅有利于公共部门内部的结构优化与效率提升，而且对改进公共管理与公共服务，促进公共部门管理与服务的品质与效率也有着重要作用。公共部门的规模以及分类不只是公共产品特性的函数，也不只是公民偏好的函数，而且是界定何为外部性与共同消费性的社会主流价值观或文化的函数。^[8]因此，效率原则也构成了公共部门分类的一项基本原则。现实当中，公共部门设置与分类合理但无效率的情况屡有发生，如何在部门分类中做到协调分工、有序衔接，以提升公共部门整体运作效率，这是一项非常关键的管理技术，也是一项重要的管理理念体现。

4.可行性原则

现时代纷繁复杂的社会经济事务，使得公共部门分类的实施范围之广，层次之多，数量之大前所未有。在由传统的公共部门格局向新的公共部门合理布局与结构优化的转变过程中，既要正确处理旧的管理体制的遗留问题，又要及时、合理地解决新的分类面临的新矛盾、新问题，这都要求公共部门分类制度既要分类科学，不降低标准，又要考虑到具体的实施环境，做到方法简便、易于推行、可操作性强。公共部门分类的可行性主要表现在两个方面，其一是时序可行性，即部门分类改革是否与社会发展现实相匹配，滞后于管理水平现状的部门分类做法只会制约公共部门效率的提升，而过分超前的分类改革方案同样也会因不适应阶段性的经济社会发展需求而导致失效;其二是空间可行性，即部门分类改革必须考虑到不同地域、不同区位、不同行业、不同领域与业务范围的具体差异，做到有的放矢。切实可行，切忌搞盲目“大一统”、“一条线”，否则势必导致部门分类设置无法支撑有效的公共管理与公共服务活动。因此，在对公共部门进行分类的过程中，必须时序与空间的双重可行性。

5.规范性原则

公共组织的特点在于强调规范对组织中个体行为的影响，这种规范涉及组织的环境、组织的目标、组织的结构和组织中人的态度和价值。^[9]如前所述，公共部门是依法行使公共职权，管理社会公共事务并提供社会公共服务的组织，其创立、存续、运行和废止都必须严格依照法律法规的规定;而针对职权差异和业务范围的不同而对公共部门进行分类更是一项严肃的公共行政行为，其设计和实施必须符合国家宪法和法律的要求，同时注重分类实施的规范性，以我国为例，在我国，公共部门分类的制度基础就主要包括以下方面:行政机关组织法，部门组织法以及行政程序法等。《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》作为我国行政机关组织法，对我国政府公共部门的设置与分类做出了框架性的规定，奠定了具有我国特色的公共部门分类的基础;而其他大量形形色色的公共部门组织法和行政程序法也确保了我国公共部门机构设置和分类的具体法律依据，促成了现代行政管理法制化、规范化、理性化的要求。

6.系统原则

系统化管理是组织管理的重要组成部分，把握系统原则要求组织在作出决策、执行以及监督等具体的组织行为的时候，必须全盘考虑组织系统的每一个部分和每一个环节。同样，公共部门的管理也必须遵循系统原则，公共部门分类的设计与实施必须以全局的观念来考虑公共部门的发展。在对公共部门进行分类细化时，要注意不同部门之间的权责关系协调，以及个体公共部门在整个公共部门组织体系中所处的地位权衡，从总体上把握某个具体公共部门的现实特征及其从属或者协调关系。可以说，系统原则的适用最考验决策者和部门管理者的素质和水平，也与公共部门自身的定位有关。具体到公共部门分类当中，尤其要注重公共部门组织系统的统筹关系，一是要总体统筹职能设置。构建经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能错落有致的服务型政府职能架构;二要总体统筹权力配置。加强领导层对各部门的统筹能力，同时合理划分领导层与不同公共部门之间人权、财权、事权的划分。三要总体统筹各种关系。统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益。四要总体统筹府际改革，形成国务院机构改革与地方政府机构改革的协调张力。