基础设施因素

第二节　基础设施因素

基础设施是指以保证社会经济活动、改善生存环境、克服自然障碍、实现资源共享等为目的而建立的公共服务设施。基础设施及其所形成的环境是人类自己营造的基础物质环境之一，是社会化大生产和人民生活不可缺少的物质基础，也是影响投资环境的重要因素。在投资者对投资地进行考察时，基础设施通常是最先引起注意的因素。供水、供电、通讯、道路、环保、治安等方面有力的保障，是投资者投资项目得以如期开工并顺利运营的必要条件，因而是其关注的重点。任何区域基础设施发展的模式和程度都是相应政治、经济、社会进步的一个主要方面。另外，近年来许多国外投资者不仅注重生产设施的完备，更将注意力放在了投资地是否可以为其提供高品质的生活、娱乐设施，我们将这一类设施都归类为服务环境，是基础设施的重要组成部分，也称社会基础设施。

一、基础设施概念

基础设施是指对一个国家、地区或者组织来说，所必须的基础体系和服务，包括建筑、交通、电讯、能源供应和行政系统等。

对于基础设施概念和内涵的定义有很多，但最具权威并得到广泛承认的，是世界银行1994年发布的题为《1994年世界发展报告：为发展提供基础设施》中所提出的概念。这篇报告选取了来自132个国家的一系列数据，进行论证和研究，并且纠正了学术界对基础设施的一些模糊概念和争议，为学术界指明了基础设施涵盖的内容和组成。该报告揭示了基础设施和国家发展的关系，并且探讨了发展中国家如何改善基础设施和服务的一些途径。

基础设施可以分为经济基础设施和社会基础设施。经济基础设施是该报告提出的一个新概念，报告把目光集中在具有网络特性的基础设施。报告对基础设施的定义为“永久性的工程建筑、设备、设施和它们为居民和经济生产所提供的服务”，并认为它们都程度不同地存在着规模经济，存在着使用者与非使用者之间的利益溢出性。经济基础设施主要包括以下几个方面：（1）公共设施：电力、电讯、自来水、卫生设施、污水排放、垃圾收集与处理、管道煤气等；（2）公共工程：道路、为灌溉和泄洪而建的大坝和运河工程设施等；（3）运输工程：市区与城市间铁路、市区交通、港口和航道、飞机场等。

概括起来，这一概念涵盖了交通运输、通讯、电力、水利及市政基础设施。经济基础设施之外的其他基础设施定义为“社会基础设施”，主要包括文教、科研、医疗保健等方面的内容。

二、基础设施构成

为了更加系统详细说明基础设施的各种不同的类型，我们将基础设施划分为交通运输、通讯系统、水利系统、能源设施系统和社会基础设施（包括生活服务环境、政府服务环境、文化环境等）进行说明。

（一）交通运输

交通运输是国民经济的基础部门之一，它把生产过程中的各个阶段联合成为统一的整体。实践证明，发达的交通运输是一个国家或者区域社会经济发展的前提和基础，社会生产越发达，交通业就越重要。

在国民经济正常运转的四个环节中（生产、分配、交换、消费），交通运输都扮演了十分重要的角色，在生产中主要表现为现代意义的物流行业，主要承担原材料和半成品流通的主要职责，从而保证生产的环节能够正常运转。在分配环节中，主要承担商品从供应方流向需求方的重要角色。可以说，没有交通业，各个区域，各个部门，各个生产单位的经济联系就会被割断。

一切交通运输类型均由两个部分组成：一是路线（包括铁路线、公路线、水上航道、航空线、管线等）和站（包括车站、泵站等）、港口（包括海港、河港、航空港等），它是交通运输工具的物质基础；二是运输工具，是货物和人赖以流动的载体。根据各种交通运输方式的技术设备特征，目前运行成熟的现代化运输方式主要有铁路、水路、公路、航空、管道等，还未大规模投入使用的运输方式包括运载火箭、航天飞机、宇宙飞船等。

交通运输是影响投资环境最积极，最活跃的因素，它与其他部门的经济密切联系，相互依赖，对区域资源开发、区域工业体系的形成、具有重要作用。例如，若某一地区能够直接或者间接和港口相连接，在吸引投资者方面便十分具有竞争力。世界贸易的80%都是通过港口进行的。提高港口的服务质量（不仅仅是增加港口数量）对当地投资环境的优化非常有利。世界银行2006年的《2005年世界发展报告》表明，某港口仅仅通过打击港口组织犯罪，港口效率项排名就从全球75名上升到25名，港口成本减少了12%，从而促进了当地投资环境的改善。

延伸阅读

哥伦比亚和印度的港口改革

哥伦比亚和印度应对港口改革的挑战，提出了两种不同的解决方案。

在20世纪90年代，哥伦比亚港口效率成为一个重要问题。最开始的提案仅仅涉及哥伦比亚的国有企业，没有私有企业的参与。但是总统Gaviria却在1990年的就职演说中提到了港口改革，并选择了更大胆的方法，在他的领导下，政府推动了改革，几乎没有劳工组织的干涉。

在60天内，就通过了新的法律，允许私有经济参与港口改革。整个计划就是改变Colpuertos国有企业的股权，建立新的制定政策部门和监管主体，将五大港口出售给私人企业，为每个港口的运营引入竞争体制，并计划在三年内裁员6 750人。这项引入竞争和允许私有经济参与的改革取得了很好的效果。

印度采用了不同的方式进行港口改革。印度的12个港口都是由一个代表不同利益的港口信托组织进行管理，1994年颁布了新的政策结构，1996年允许私人经济参与象征着改革的开始。私有经济的参与是从尼赫鲁港口集装箱中的私有转让开始的，尼赫鲁港口建立于1989年，是孟买港的卫星港。

随后的一系列改革措施就交给港口了，尼赫鲁港口信托公司（托管人大部分都是政府和劳工）选择了改变，动摇大股东的地位，而保护大众股东的地位。但是并不允许私人经济控制整个港口。通过竞争改善港口的服务，使港口的平均滞港和周转时间从1996年的11天减少到2002年的3天。

资料来源：Navarrete（2004）和Ray（2004）

（二）通讯系统

信息自古以来对社会发展具有重要的作用，特别是近代信息技术革命发生以后，信息越来越成为社会运转的动力，而通讯设施则是使信息交流顺畅的动脉。现代化的通讯服务对企业的正常运行、盈利具有十分重要的意义。

现代意义上的通讯设备一般包括电视、电话（固定电话、手机）、互联网、卫星通讯、有线电视、无线电波等。企业需要使用这些设施，通过网络和外界进行信息的传达和交换，从而能够和企业的相关方（原料供应商，政府部门，顾客，销售终端）进行信息交流。现代意义的通讯设施对投资环境非常重要，根据世界银行2005年的发展报告，在孟加拉、中国、埃塞俄比亚和印度，当通讯服务得到改善的时候，服装制造厂的生产率就得到大幅度提高，工资水平也相应提高，企业发展速度也加快。而在发达国家，过去二十年中，通讯业的投资并不仅仅是随着经济增长而加快，而且也促进了经济的发展。在拉丁美洲，员工电话线路数量10%的增长可以带来平均产出1.5%的增长。

通讯服务能否满足企业发展的需要（通讯质量、顺畅度等），是投资者不得不考虑的因素。每个国家，每个地区的通讯服务情况是不同的，所花费的成本也是有区别的。例如，打往美国的电话，芬兰只需要0.06美元/分钟，而乍得却需要3美元/分钟，因为乍得政府向国际电话征收高额的税收，从而支持国内电话的发展。安装程控电话的时间也千差万别，立陶宛只需要几天的时间，但是在阿尔及利亚几乎需要一年的时间，而有些东亚国家有些公司为了安装电话主线路甚至进行行贿。

互联网在现代经济中发挥着越来越重要的作用。以互联网为代表的信息技术使得企业能够以更低的成本进行生产和进行信息交换。使得传统的经济运行、产业结构、企业组织发生重大改变。信息化缩短了时空距离、消除了传统意义上的中间商，所以几乎每个国家都在实施自己的信息化计划。自从国家提出信息化计划后，城市的信息化和光纤接入已经基本完工，但是在一些小城市和偏远的地方，互联网接入还未实现，这将对投资环境产生毁灭性影响。网络基础设施是制约内部城市进行招商引资的瓶颈，网络基础设施的落后，尤其是带宽不足已成为问题的关键（网络基础设施指网络基础设施制造业，如光纤传输设备制造业；网络基础设施服务业，如因特网骨干网供应商和因特网服务商业）。克林顿政府于1993年9月推出拟耗资4 000亿美元，历时20年左右建设美国国家信息基础设施战略（俗称信息高速公路）之后，国家公用信息网络的建设和发展受到世界各国广泛的关注和重视。目前，正在积极实施该战略的不止美国一个国家，包括加拿大、欧盟、日本在内的一系列国家都制定了各自的计划。

（三）能源设施系统

能源是社会生产生活维持的动力，没有能源现代社会也就无法正常运转。能源为社会的发展提供源源不断的动力。根据一般的分类标准，能源包括常规能源和新能源，前者一般包括电能、煤、石油、天然气、水能等已经被人类广泛使用的能源；后者包括太阳能、风能、低热能、核能、潮汐能等近期才被人类开始使用的能源。

在各种能源中使用最为普遍的是电能。对于投资企业来说，无论企业规模大小，能否以合理的价格获得持续稳定的电能供应对企业的盈利能力将产生很大影响，对能源消耗型企业来说这一点显得更加突出。在某些发展中国家，处于城市的企业，可以获得持续的电力供应，但是某些偏远地方的企业，电力供应就必须依靠自己的供电设备（特别是某些工矿企业）。在非洲和南亚国家，一些能够获得电能的企业也无法获得持续的电能供应，电压很不稳定。对企业的机器、设备寿命造成很大的影响，从而对企业的盈利能力造成影响。这一情况在尼日利亚尤为突出。企业每过两三个月就要重新寻找电力供应商，有时甚至需要行贿才能获得稳定的电力供应。

有些企业为了获得电能，必须支付很高的电价，因为政府居民用电定价较低，而企业用电定价过高。有些大型企业可以规避高的电价，而中小企业还必须支付过高的电价。这些和当地的电力供应垄断、政府对电力供应管制过于严厉，违背市场经济规律的各种行为有关。企业几乎无法选择自己的电力供应商，最终造成了电力市场的垄断和低效率。

几乎所有的发达国家和某些拉美国家的电力市场都是一种竞争性市场，企业能够选择自己的电力供应商。但在很多其他国家却不是如此，有的是垄断性竞争，有的是寡头市场。这也是对当地投资环境的一个重要的考量因素。当然电力市场由于投资巨大、回收期长等原因，在大多数国家都需要一定程度的国家干预。并不是所有国家都适合引入完全竞争的体制，例如一些小国家根本不需要几个发电企业同时存在，否则就会造成资源的严重浪费。当然，如果条件许可，国家提供电力供应应该尽量进行市场化操作，引入市场竞争。因为竞争越充分，国民经济发展赖以维系的电力供应价格就会越低。

图8.1　世界各国电力市场竞争程度

我国电力市场在1997年以前都是由国家绝对控制，1997年开始，国家对电力行业进行改革。1997年，国家电力公司（简称国电公司）成立。国电公司承接了原电力部下属的五大区域集团公司、七个省公司和华能、葛洲坝两个直属集团的资产，总额达7 582亿元，在全国发电装机容量和售电方面分别占据了45%和70%的份额。国电公司作为行业内最大的占主体地位的公司，除了按照原电力部部署的改革方向逐步完成公司化改制、实现政企分开外，还承担着协助有关部门继续推进电力改革的重任，推出了以“政企分开、省为实体”和“厂网分开、竞价上网”为主要思路的“四步走”改革方略。2002年12月，我国电力改革走出了关键性的一步，国家电力公司被拆分成11家公司，其中包括两家电网公司和五大发电集团。

2003年以来，我国的许多经济大省都出现了拉闸限电的现象，普遍出现了“电荒”。2004年，全国电荒的范围继续扩大，高峰时段电力供需缺口达到2 000万—3 000万千瓦。在浙江省，电荒现象就更加突出，浙江电网的供电能力为1 200万千瓦左右，而2004年夏天全省最高电力需求达到1 900万千瓦，缺口达到700万千瓦。即使是外商投资企业，用电需求也难以获得全额保障，给当地的投资环境造成了严重的影响。“电荒”本质是供求关系失衡。电力短缺可以通过数量机制和价格机制进行调整。然而，在由于复杂原因导致短期供给约束的条件下，数量机制不能发挥作用时，本可调节供求关系的价格机制，也因长期扭曲而失灵。这使得“电荒”的出现和持续成为必然。因此，改革现有电价体系就成为一项紧迫的任务。

（四）社会基础设施

如果说上面所提到的硬件基础设施是外商投资在生产中所使用的公共资源的话，那么社会基础设施就是外商除生产以外，投资过程中供生活所需使用的一种公共资源（包括由政府和私人提供的两部分）。所以社会基础设施包括跨国公司投资期间可能利用到的一切生活设施，而不仅仅是供生产使用的基础设施。这也是学术界所提到的软环境，每个跨国公司有它独特的文化和社会背景，对服务环境的需求也不一样，所以政府在设计投资环境的时候，应该全面考虑每个可能投资者所要求的社会基础设施，这对吸引投资方应该有指导意义。

我们将社会基础设施划分为生活服务环境、政府服务环境、文化环境。生活服务环境包括餐饮、娱乐、休闲、医疗、卫生等各个方面的领域，可以说这是外商投资对工作之外生活环境的一种全新的要求。这也是人民生活水平提高的表现。我们必须对外商的生活习惯进行初步的了解以后才能确定如何提供这类生活服务设施。2001年波音公司将总部从西雅图转移到芝加哥，其中有一个重要原因就是，当地的游艇娱乐比其竞争对手达拉斯要好，而时任波音总裁对游艇情有独钟。政府服务环境也是十分重要的一部分，包括政府态度与办事作风、政府办事效率、服务市场的完备性等。在投资硬环境相当的前提下，投资者更加注重政府服务的水准、态度、可信度以及自身受重视程度、更加注重服务对投资增值的影响。

三、基础设施的作用

（一）基础设施是市场竞争环境的基本条件

基础设施对区域基础产业发展和竞争能力具有显著作用，从而影响与这些企业相关联的区域的发展。在基础设施体系不断完善的过程中，如果一个企业或地区不能获得良好的基础设施服务，远离市场或消费区，就会由于所支付的基础设施服务费用昂贵而降低这些行业或地区的竞争能力，从而导致其在发展中处于劣势；而那些获得良好基础设施服务的企业或地区在经济发展中可能具有更多的机会，或导致新的生产企业的成长。纵观我国地区经济发展的历史，就会发现，沿海开发区的设置与主要城市的发展等与基础设施的完善存在非常密切的关系。

（二）基础设施可以降低连接成本

所谓的连接成本就是以时间、距离、方便性为度量标准，来衡量将货物、服务、和人员送达、送离某一地点的成本。其中运送的对象包括货物、服务、人员和信息。良好的基础设施可以将某一地区的内部连接成本和外部连接成本降到可接受的水平，降低成本，从而提高当地的经济运行效率。一个城市的规模和基础设施所要求的水平和规模有相互约束的作用，如果基础设施水平落后于城市规模，就会增加连接成本，不利于城市的正常发展。如果基础设施的水平超越了城市规模的要求，就会增加当地经济的负担，浪费建设资金，阻碍经济的发展。一种观点认为区域基础设施是导致区域经济增长差异的主要因素，而一种观点认为基础设施对区域增长差异无太多影响。从理论层面看，上述观点决定于区域基础设施的发展水平和基础设施的发展类型。显然，在基础设施相对短缺的环境下，基础设施发展水平必然是影响区域经济增长差异的主要因素；而在基础设施保障程度或发展水平较高的状况下，基础设施的差异并不一定是区域经济增长差异的关键因素。另一方面，基础设施的类型不同，对经济增长的影响力是不同的，对于那些与经济发展密切相关的基础设施，如交通通信、能源、水利设施等，显而易见对区域经济增长差异有较强的作用，而那些与经济增长无密切直接关系的基础设施，如军事基础设施、某些环保基础设施等，其发展就不一定会导致区域经济增长差异。从实践层面看，我国80年代以来区域经济发展的成就表明，区域经济发展与基础设施的关系比较密切，在不同地区反映出不同的关系，所引起的经济增长存在一定差异。尤其是交通运输、通信等基础设施与省级区域经济增长差异关系密切。

（三）基础设施是地区投资环境的重要指标

基础设施是影响投资环境的重要因素，如果交通运输设施、通讯设施、能源设施和教育、文化、娱乐、医疗这些基础设施无法满足正常生产生活需要，投资者的生产项目就失去了存在的条件，投资项目也就根本无法产生收益。

在众多投资环境考察指标中，基础设施所占的比重通常非常高，这是因为某地区特定的基础设施水平，可能会通过减少交通运输、信息收集等的成本，从而影响公司或者组织的连接成本，进而影响投资的收益。以互联网的接入为例，由于企业（特别是服务行业的企业）的信息化程度要求较高，如果某地区的光纤接入基础设施无法满足这类企业的要求，对吸引投资者的进驻将是不可能的。

基础设施的发展程度和一个国家或者地区的经济增长速度的确切关系并没有得到最终的论证，但是根据世界银行最近的研究，基础设施存量每增加1%，GDP就至少会增加1%。

（四）基础设施促进经济增长

基础设施是城市建设与发展的前提与载体，其系统的技术状态直接影响着城市经济的运行效率。基础设施发展是实现经济起飞的一个重要的前提条件。主要体现在：

（1）基础设施是社会变革、生产力发展、经济成长的前提条件，随投资率的提高，对基础设施的投资应不断加大。

（2）政府在建立社会经营资本的过程中必须担负极为重要的任务。除了基础设施在数量上的重要性之外，还应该注重质量的提高，要适应经济社会发展的需要。

（3）基础设施部门是其他部门发展的基础。

延伸阅读

印度电力行业的政治特征

印度供电企业的服务质量是比较差的，无论是企业还是家庭都对此感到不满。在中央政府最近的预算报告里，政府透露电力短缺经常会引起电力损耗和电压不稳定，这会破坏经济生活的各个方面。这需要在稳压器、发电机组和新的电动机进行更多的投资。

在印度，大部分发电厂都是国有企业，它们现在都面临着财务困难，正在依靠国家财政维持运行。在2002年进行电力私有化以前，印度政府每年都要支付2到3亿美元的暗箱补贴，这些都是以贷款的形式提供，而这些贷款几乎都是无法回收的。即使如此，电力企业还是面临着严重的财务问题，服务质量依然很差：在夏季和冬季，拉闸限电现象经常发生。

在新德里和印度其他地方，甚至是其他发展中国家出现的电力问题具有很深的政治原因。由于某些选举人组成了利益集团，不断给政府施加压力，使得政府不得不将平均电价定在平均成本以下，使得有政治影响力的电力使用者承受的电价非常低。农民用于灌溉的电价也远远低于成本。

补贴开始于20世纪70年代。在Andhra Pradesh省，政府为了赢得选举，许诺提供低价格电价。不久以后，Tamil Nadu省农业协会组织了示威要求为某些农民免费供电。其他的省份也纷纷推出了他们的农业补贴计划，这些补贴很多是提供给那些拥有土地的农场主，他们的经济状况都很不错。

受益人并不仅仅是农民，有很多用户偷电，电力企业每年损失估计达到40亿美元左右。一份报告指出，电力雇员团伙盗电获得的利益，是他们每年工资的几倍。

虽然农民、电力员工和政治家都获得了利益，但是低价格对电力发展是不利的，电力企业也缺乏投资的动力，用以增加电能和改善服务。这也是为什么其他的用户，包括许多公司，需要支付更高的电价。

资料来源：印度财政部报告（2003），

作者：Agarwal，Alexander，and Tenenbaum（2003）；Dubash and Rajan（2001）

四、基础设施的改善

基础设施作为经济活动不可缺少的基础条件，在经济建设中发挥着十分重要的作用，可以说是经济活动正常进行的动脉。因此改善基础设施是优化投资环境的必经之路。由于基础设施投资项目较大，周期较长，回收期长，而且基础设施拥有非竞争性和非排他性的（准）公共物品特性，一般来说，政府应该承担基础设施建设、运营、管理的主导角色。要改善基础设施，政府的作用十分重要。要改善基础设施服务，政府可以从以下三个方面入手：（1）根据宏观经济形势，扩大公共开支中的基础设施建设项，进行基础设施改善；（2）有条件允许私有经济参与基础设施建设，扩大基础设施建设资金来源；（3）改善基础设施管理体制，使之发挥最佳作用。

（一）扩大政府开支，建设基础设施

通过扩大政府开支支持国家的经济发展，这是凯恩斯经济学的观点。凯恩思认为，通过扩大政府支出，可以增加社会需求，并且通过乘数效应的作用，拉动国家经济的发展。因此在经济不景气或者经济发展水平较低的情况下，政府应该实行积极的财政政策，从而促进国家经济增长。

虽然目前世界出现了政府在基础设施的某些领域逐渐退出的趋势，但是政府作为基础设施的主要提供方的地位依然没有改变。这是由基础设施的特性决定的。由于发展中国家民间资本缺乏，而且基础设施工程巨大，政府在基础设施建设中的作用显得更为重要。为了改善地区的基础设施，政府应该在财政预算的允许下，开展基础设施建设。我国实行改革开放政策以后，中央政府抛弃了传统的片面追求平衡预算的政策，开始实行根据宏观经济形势，实行有调整的宏观经济政策，支持我国大规模基础设施的建设。

我国从1998年开始积极推行积极的财政政策。期间（1998-2004年），我国政府共发行长期建设投资的国债共计9 100亿元，主要用运用于公共基础设施建设投资，真正体现出积极财政政策的“积极”内涵。其中用于交通础设施建设的长期国债资金达1 374亿元，约占期间长期建设国债比重的15%。利用国债资金建设的交通基础设施项目规模达到8 563亿元，有效带动了地方、部门、企业配套资金和银行贷款投向交通基础设施建设项目，一大批公路、铁路、民航机场等利用国债项目建设投产，极大的缓解了交通运输对经济发展的瓶颈制约作用。

（二）允许私有经济参与部分基础设施建设

在我国，基础建设长期以来都是由国家提供，该领域成为私有经济禁止参与的部门。近年来，根据我国民间资本和外商资本的发展趋势，为了加快我国基础设施建设步伐，对基础建设领域采取了某些形式的开放态度，逐步允许私有经济和外资通过特定形式进入某些基础建设领域。要探讨私有经济参与基础建设的范围和领域，我们首先要明确基础设施和公共物品的概念。

所谓公共物品就是由政府部门提供的社会公用产品。公共物品的基本特征为非排他性和非竞争性。非竞争性指每个人对产品的消费不减少其他人对该产品的消费，即增加一个产品消费者的边际成本为零。这是从消费者消费的角度进行考虑得出的结果。非排他性指一旦产品被提供出来后，排斥其他消费者的不可能性或无效性。非排他性原因的划分，非排他性有三种：第一，没必要排他。当增加一个消费者时并没有对其他消费者的消费效用产生影响，并且没有造成供给成本的增加，这时，就没有必要排斥不付费的消费者。第二，排他成本太高。这和经典意义上的非排他性相同，一旦公共物品提供出来，难以排斥其他消费者进行消费。第三，不应该排他。效率上不应该排他是和第一类相同的，多增加消费者没有增加任何成本，所以排他造成总体效益的损失。这里主要指从社会公平、道德伦理上不应该排他，即使物品是具有竞争性质的，比如基本医疗卫生服务、基础教育、社会治安等。这类物品如果由私人提供的话，必然会进行收费。

我们知道，所有基础设施从某种角度讲都是公共物品或者是准公共物品（虽然并不是所有的公共物品都是基础设施）。政府可以而且应该介入此种物品的提供和生产，但是根据市场经济原则，并不是所有的基础设施都要政府提供。我国也在积极推进引导私人资本（民间资本、外资）进入基础设施投资、建设和管理领域。2001年国家计委《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》也指出，积极创造条件，尽快建立公共产品的合理价格、税收机制，在政府的宏观调控下，鼓励和引导民间投资参与供水、污水和垃圾处理、道路、桥梁等城市基础设施建设。鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。而且规定凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入；在实行优惠政策的投资领域，其优惠政策对民间投资同样适用。

（三）改善基础设施管理体制

虽然私人经济可以参与基础设施的建设，但是政府仍然是基础设施的主要提供者和投资者，私人经济只是基础设施投资的补充。政府部门仍然承担着基础设施运营管理的主要工作，特别是在公路、大型水利设施项目。政府提供基础设施，应该按照效率最优化的目的进行管理。深化市政基础设施投融资体制改革，以政府为主导，引导社会参与，以市场运作为基础，实现市政基础设施由垄断经营转向开放竞争的市场格局。

基础设施建设所具有的超前性、公益性等特点，以及在国民经济和社会发展中的重要地位，决定了政府必须在这一领域中起主导作用。但政府主导并不是政府直接具体参与运作基础设施，而是要切实转变政府职能，主要通过运用产业政策、城市发展规划、法律法规等调控手段，从宏观上引导、促进基础设施建设的发展。

按性质划分基础设施，在一些可以进行市场化的领域引入竞争机制，形成政府和社会的合理分工。按照产品是否可以进入市场、是否以盈利和投资回报为目的，可以把城市基础设施划分为非经营性、经营性和准经营性基础设施。对于无收费机制和资金来源的非经营性城市基础设施，其目的是为了获得社会和环境效益，具有非竞争性和非排他性，如开放式的城市道路，此类项目只能由政府财政来承担，但要逐步实现代建制。政府对纯公益性的公共事业项目，在核定建设目标、建设标准和政府出资额、政府补贴标准确定后，通过招标代理机构向社会公开招标，选择项目承建商和运营商，由承建商和运营商具体负责项目建设或建设后的运营管理。这样有利于降低工程造价。

影响外商直接投资区位选择的因素很多，每种因素都有自己的内在作用机制。要改善政府对基础设施的管理体制。传统基础设施管理部门是政府机构的延伸部门，采用官僚化的管理体制使得基础设施管理部门效率低下，所提供的服务质量也大打折扣。

国际上有很多市场经济国家对基础设施管理部门进行了改革，有些国家将基础设施的管理部门用公司法的要求进行组建，让他们遵守公司法的相关规定：任命政府外有从事商业经验的人士作董事会成员，并编制会计和财务报表，对机构的运营进行完全化的公司运作。例如南非的国家电力署Eskom，就聘请了很多外部董事，他们都拥有相关方面商业从业经验，被要求按照国际化标准编制财务报表。用市场经济准则约束基础设施管理部门，从而促进效率的提高。当然，每一个政府部门所需要面对的改革方式都是不一样的，政府部门应该根据当地的经济社会情况，编制针对每个具体部门的改革计划。