影响城市基础设施项目风险分担的因素

5.3　影响城市基础设施PPP项目风险分担的因素

PPP项目的实际风险分担与专家所认为的合理分担还是有不少的差别，通过分析这些差别产生的原因，归纳出实际操作中可能影响风险分担的具体因素，具体包括:

①参与方对PPP模式及其风险的认识不足。政府的公共部门运用PPP模式的主要动机是综合采用此人部门的基金、技术及管理上的优势来解决政府部门的问题，如财政预算缺乏、基础设施不足等问题。并通过私人部门的介入来使项目的效益得到提高，从而推动社会的其他经济效益。而私营投资者参与PPP项目的目的在于获得合理的投资回报，但要依据风险收益对等原则获得收益（即所承担的风险程度与所得回报应该相匹配）。但在实践中，公共部门往往错误地认为采用PPP模式就是把项目中存在的所有风险都转移给私人部门；私人部门试图通过承担更多风险的方式，企图获得高额的回报。专家认为风险与收益相匹配的准则应该用于对风险进行估价和准备投标报价，而不应该进行反向操作，为了获得更多收益主动承担更多风险，因为这可能会因为风险控制能力不足而对项目造成严重的影响。错误的理解会导致双方在分担项目风险时不能持有合理公平的心态，从而影响分担。

②各参与方对风险的控制能力和承担意愿。根据双方对于某风险的有效控制能力是否存在明显优势差异，进而推断风险的实际分担情况。在项目的实际分担比较分析中，可以得出风险的控制力的概念其实是多层次的，还可以细分为风险的认知深度、风险管理技术、风险管理水平及经验等方面，各方对于风险的控制能力的差异直接影响风险的分担。

尽管不少文献都认为风险与收益应该相匹配或者认为风险应该由风险承担成本最低的一方承担，但是在操作中，政府部门为了提高项目对于私营投资者的吸引力，往往愿意提供相应的激励措施。例如:政府以一定比例的资本金提供投资赞助，以划拨方式无偿提供土地或为私营投资者的银行贷款中提供了一定程度担保，承担项目中的部分融资风险以及政府对项目唯一性的担保（如保证项目在一定区域和时间内的垄断性）和税收减免优惠等。通过这些激励措施，地方政府可以减低私营投资者在项目中承担的收益不足风险，提高了项目的吸引力。政府激励措施的实行能大大增强私人部门承担风险的意愿。

③双方的地位不平等。在以往的项目操作中，双方在就特许权协议进行谈判的时候并没有很充分地考虑所有的风险，对于那些在特许权协议里并没有提及的风险，在判断实际分担的时候就只能凭借双方的地位优势。在有的实例中，特许权协议中未对外汇和税收风险进行说明，由于双方地位的不平等，未说明的风险都认为实际将由私营部门所承担。一些专家也认识到在以往的PPP项目中，双方的地位并不平等，这些差异包括双方的风险态度、对项目的需求程度、双方的合作历史、各自的项目经验、该项目的竞争程度和双方的谈判能力等^［117］。

④相应法律、法规等制度的缺乏。由于我国对PPP模式应用的不成熟，缺乏针对PPP特点的具体规定，因此在实践中难以操作。