城市基础设施项目风险分担的共识与争议

5.7　城市基础设施PPP项目风险分担的共识与争议

许多学者对如何在政府部门与私人部门之间进行合理的风险分担进行了研究。在很多风险的分担上，学者们的意见也并不一致。现有研究的分担结果分歧主要集中在风险是由公共部门独自承担还是公私双方共担的争论上。根据PPP项目的常见风险，本书总结了一些PPP案例的分析结论、专家问卷调查的统计结果以及政府的分担建议，得出了学者们达成的共识点与争议点，见表5.1。

表5.1　风险分担的共识与争议

（1）达成的共识

①政治风险:政治这类风险由政府（或东道国）来承担。因我国现阶段社会稳定，政策持续性强，对那些经过政府批准的建设项目而言，出现政府信用风险的可能性很小；而社会也逐渐加强了对政府部门的监督，对可能因腐败产生的风险，政府部门为了吸引投资者，将承担风险后果；如果是决策或审批延误之类的风险，政府部门负有全部的责任，所以政治风险应当完全由公共部门来承担。

②法律风险:对于法律法规的变化、法律体系及监管不完善，一方面地方政府可以为具体项目设定相关的政策予以支持；另一方面如果法律法规的变更会给项目带来不利影响，对于正在实施的某个具体项目通过一些方式给予投资者利益上的补偿；所以这两部分风险最适合由公共部门来承担。但是遇到合同风险，双方都有责任，承担结果最终根据具体项目合同所涉及的相关的法律来判定。

③建设成本与完工、融资、运营风险:由私人投资者承担这些风险。其中，建筑承包商全权负责整个项目的设计和建设，是建设成本中的技术风险、施工风险等的第一责任人；除政府给予担保，在融资上予以一定的帮助外，余下部分的融资风险将由项目公司中的私人投资人承担，这时私人投资者承担融资风险的大小取决于融资成本、融资结构以及融资的外部环境；运营商是项目建成后日常运营、管理以及维护的直接承担者，它将承担运营风险。

（2）争议点

①不可抗力风险:一些学者认为政府应当承担投资者不能投保的不可抗力风险；少数学者认为政府部门应完全承担该风险，因为一方面私人投资者完全没有相应的承受能力来应对，另一方面政府部门是项目的发起者，有承担该风险的社会责任；还有学者认为不可抗力是在公私双方控制范围能力之外的风险，任何一方均不具备承担该风险后果的能力，如果只由其中一方承担，势必会降低该方进行风险控制的积极性，因此，要通过双方谈判确定各自承担的比例的方式实现该风险的合理分配。

②金融风险:对于通货膨胀、利率、汇兑风险，有的学者认为它们应由公共部门独立承担，因为这些风险政府部门是有经验、资源和优势去控制或管理的，另外一些学者则基于政府部门对宏观经济的不可完全控制的因素，将它们划分为公私部门共同承担的范围。

③市场风险:考虑到因项目唯一性引发的价格竞争、产品或服务需求量的错误，有的PPP案例中将该风险归责于政府部门，因为政府部门在前期做出过保证，而有的专家认为错误地估计市场的需求量是客观原因造成的，市场需求变化根本无法准确预测，所以私人部门也应承担一部分的风险。

很多分担具有争议的地方，需要从风险产生的原因出发，分析各方的责任与义务，从而判定由谁承担。责任的归属不明确或不合理，会使项目的实施受到影响，所以，要针对项目各种可能发生的各种风险状况，在合同条款中制定细致的分担方法。