城市基础设施项目风险管理存在的问题

7.3　城市基础设施PPP项目风险管理存在的问题

随着我国城市化水平的快速提高，城市基础设施的需求量与日俱增。PPP融资模式以其独特的优势备受各级政府的青睐，但是，由于其融资风险巨大，因此，相应的风险管理工作也越来越受到各方面的关注。我国引入PPP这种融资模式建设城市基础设施项目的时间尚短，经验较少，PPP项目风险管理工作相对较为落后；而且，由于我国国情的特殊性，风险管理技术应用的客观技术条件尚不成熟，这就极大程度地限制了PPP融资模式在我国城市基础设施项目中的运用，主要表现在以下几个方面:

（1）风险立法

由于采用PPP模式建设投资的基础设施项目，政府占有主导和控制地位，私人投资者的利益不能得到很好的保障，必须借用一系列的政策法规来约束政府行为，保障私人投资者投资建设的积极性。

私人投资者投资建设基础设施项目，除了关注政府所提供的各种保障和优惠，还关注法律保障和政府的政策指导。项目建设要签署大量的合同条款来约束公私双方的行为，因此，较为合理的方式就是对PPP融资模式的应用单独立法，而我国目前还没有针对PPP项目的专门法律条款，或者说，即使有这方面的法律条款，也由于制定年代已久，大部分是关于BOT等类似公私合作项目法律条款，而没有考虑到PPP项目本身的特殊性要求，使得PPP项目在具体操作过程中无法可依、无章可循。同时，即使存在着这方面的法律政策条款，但是由于其实施过程具有复杂性，并不能很好地达到实施法律条款的原有目的和意图，因此，即使有法可依也会出现执法不严的情况，从而加大了PPP项目风险管理的难度。

另外，由于现在很多的法律政策条款是由不同的政府职能部门所制定，各部门之间的关注点和需求点各不相同，国家也没有对制定相应的法律政策实行统一的立法规定，导致PPP项目风险管理的法律依据混乱，使得私人投资者在各种法律规范面前游走，无法适从现有的法律环境^［132］。

（2）风险管理制约

城市基础设施PPP项目的风险管理主要是通过各参与方之间签订必要的合同文件和信用担保协议，将项目可能面临的风险在各参与方之间进行合理的分摊，这一过程涉及PPP项目核心参与方，如政府、私人投资者、金融机构等。这些部门和机构之间的风险管理的开展情况，构成了风险管理必要的客观基础。然而，目前我国对这些业务活动工作的限制条件较多，风险管理的基础较为薄弱，在很大程度上制约着PPP项目风险管理的实施和发展，现以融资担保业务和金融风险的控制为例来说明我国风险管理的基础薄弱这一客观事实。

PPP项目担保必须有具备担保资格的担保机构和担保市场。目前一些银行和保险公司已经开展了其担保业务，但是其规模很小，且经验不丰富；承包商同业担保业务还未开展起来。国家对设立专门的保险公司应具备的条件、业务范围都应当有明确的规定，并且实施了必要的监督，各担保公司并未形成竞争机制。国内的保险公司在项目管理方面开发的保险品种很少，保单形式单一，不能适应现阶段的市场和工程建设的要求，而这些都影响了PPP项目担保体制的推广和完善。

同时，我国对PPP项目金融风险的控制也受到了一定的限制和约束。众所周知，项目金融风险管理主要有期权、期货、远期和掉期保值等四种基本防范措施。目前，我国金融市场仅仅开展了人民币的远期外汇交易、择期业务交易、外汇期权期货交易等，而一些诸如掉期保值等业务在我国尚未开展起来，使得我国防范PPP项目金融风险的措施较为局限，从而使得PPP项目金融风险不能得到很好的控制和规避。

（3）强制性风险防范

目前城市基础设施项目的投资主体呈多元化发展，越来越多的团体开始加入到PPP项目的建设发展中来，包括私人投资者、政府、承包商、金融机构、保险公司等。虽然有这么的参与者加入PPP项目的建设，但是各参与者危机意识不强烈，项目风险意识淡薄，一旦项目出现问题，往往都要求由政府承担更多的风险。

由于城市基础设施PPP项目各参与方风险意识薄弱，导致风险管理技术落后和管理水平较低，主要表现在以下几个方面:

①风险识别方面。国外风险管理，有专门管理机构出具专业的风险研究报告、风险一览表等；大型企业还编制风险管理手册，为风险的识别奠定了良好的基础，有助于风险识别的合理性、准确性和客观性。但是目前我国此类的研究报告还很少，项目完成后也没有对项目进行总结分析，所以缺乏必要的经验总结和参考资料，容易造成风险源识别错误，从而对PPP项目风险识别产生错误，影响PPP项目评价、分担等后续的一系列研究判断，使得PPP项目风险管理出现纰漏。

②风险评价方面。国外对PPP项目的风险评价研究较多，对项目风险同时进行了定性分析和定量分析，以此保证PPP项目风险评价的客观性和公正性。而国内对于PPP项目风险评价多集中于风险的定量分析上，其用来进行风险评价的方法多建立在国外对PPP项目风险评价的研究基础上，都通过建立数理统计模型来识别、衡量和检测风险。但是这些模型的应用是要建立在风险评价的历史数据以及可鉴定的评价标准的基础上，由于我国缺乏这方面的历史数据和评价标准，且大多模型所需数据的不可获得性都大大影响了PPP项目风险评价的准确性，使得风险管理水平难以得到保障。

③风险管理方面。PPP项目风险管理的目的就是为了降低风险发生的可能性，减少风险事故产生的损失。目前我国城市基础设施PPP项目最常用的风险防范措施即为风险规避、风险转移、风险控制和风险自留。但是大多数PPP项目在实施风险防范措施的时候，并不能很好地使用风险转移和风险自留等措施，不能通过这些防范手段来防范风险。因此，有关这些方面的风险管理经验和理念正是PPP项目风险管理所缺乏的，不能够更好地防范这些风险发生的可能性。

（4）风险管理人才培养

采用PPP模式投资建设基础设施项目涉及众多方面的协调管理，例如:合作伙伴的选择、合同的谈判、资金筹措、项目建设、生产经验的管理、利益协调、风险分配、项目质量的管理、合同纠纷的解决等多方面的问题，每一个阶段流程、每一个问题，由技术管理人员实施，具备保障项目顺利实施的基本条件。但是PPP模式引入中国才不过短短十几年的时间，刚刚处于起步阶段，人们对于PPP项目的认识还不足，缺乏理论基础和实践经验，这方面的人才又是少之又少。如果没有一支专业化的PPP项目的管理团队，不熟知PPP项目操作的基本框架和技术要点，在城市基础设施PPP项目的实施建造过程中很难维护自己的权益，项目成功的效率会降低。因此，必要的风险管理专业人员是确保PPP项目成功运作的关键工作点。