战后意大利国有企业的演进

一、战后意大利国有企业的演进

第二次世界大战结束时意大利政治体制发生了巨大的变化，从君主制转向了立宪制，但是，意大利资本主义的体制结构基本上没有发生变化。公司治理结构的绝大多数消极的方面虽然已被议会意识到，但没有制订任何实质性的改革措施。

但是，战后的前10～15年期间，公司治理结构的某些特点在特定的经济和文化环境中与快速的经济发展是相适应的。国家的控制给了新一代的经理人员控制大型新兴企业的机会。同时做出了很多重要的战略选择（例如，为意大利提供充足和稳定的能源供应，使钢铁工业得以发展以适应工程部门的需要，建立高速公路体系等等）。与此同时，过剩劳动力所形成的低工资使得家族控制的公司在极高比例的自有资金的支撑下得以迅速发展。

第二次世界大战一结束，IRI的存留问题就成了一个激烈辩论的问题。到1945年底，IRI控制了216家企业和135万以上的工人。一些人认为应当使IRI私有化，另一些人认为，经济的落后使得像IRI这样的大集团的私有化是根本不可行的。

在20世纪40年代后期占上风的思想认为公有企业是加速经济复兴的极好工具。1948年2月一项法律恢复了IRI的经营地位并且强化了它与政府间的独立性。公司治理结构最终形成管理层行使控制权的模式。但在开始阶段，政治权力机构所实施的监控并不严格。IRI受部长委员会领导，该委员会确定它的总战略，决定资本投入的增加，任命集团的主席、副主席和总经理。其以超过规定的最高限价购买或出售股权不必再经金融部批准。该集团的财经情况要经政府审批并向议会报告，但后者无权干预其经营。该机构的13个董事会成员包括几个部（财政部、金融部和工业部）、意大利银行及总会计师机构的代表。

IRI的文件记录表明其最高管理层明确了解国家复兴的投资重点，特别是基础产业、资本品和基础设施项目。“剩余控制权”似乎紧紧地掌握在管理层手中，是他们决定将建设重点放在钢铁、造船、工程及重大基础设施（高速公路、电话网等）部门，建立现代产业机构。特别是在20世纪40年代末，钢铁部负责人奥斯卡·西尼盖格里亚提出并实施了一项计划，建设了3个在规模和技术上都与当时最先进的外国同类企业同等水平的钢铁厂。当时意大利的钢铁工业非常落后，只能再加工废金属。西尼盖格里亚认为如果没有现代钢铁工业，意大利的工程和汽车业就不可能真正建立起来。

1953年，一个叫做国家烃局（或简称ENI）的股份公司成立，经营汽油、石油，后来也经营化学产品。它旨在由国有但独立经营的公司从事石油天然气的开采、加工和运输。这一主张的动机是为意大利工业增长提供坚实的能源基础。只有通过这种国家所有的、由技术人员管理的公共公司，而不是私人企业或政府官僚机构，才能保证由自然资源开发所获得的收益建立在稳定的能源基础上。

这种制度性的解决方案在缺乏其他公司治理结构模式和无法以其他途径为这样的项目找到风险资本的情况下是非常必要的。因此，ENI得以建立起来，虽然当时意大利的石油和天然气的勘探量并不大。几年以后，意大利的现代化炼油和运输网就建立起来，增强了独立的经济发展能力。

因此，可以认为战后10～15年中，国有企业为大型企业管理阶层的兴起提供了机遇，这些人拥有良好的技能从事管理工作。还可以认为，IRI和ENI的独立经营使这些管理人员可以采用与私有企业经理们相同的生产和组织技术来实现企业目标。这一观点当然还需要进一步的验证，但现有的资料表明它是可信的。

这些年里，国有企业与一系列家族和联盟控制的大型企业并存。可以认为，私有和公有企业这两大支柱在战略力量上相互平衡，在有些部门如工程、化学和石油行业加强了竞争。

然而，20世纪50年代末，一些重大的创新影响了国有企业的独立经营和战略发展，使其潜在的缺点突出暴露。但是，直到20世纪60年代初，这种体制才开始发生根本性变化。

意大利联合政府的方针是将IRI和ENI的目标从经济复兴和现代化扩大到管理垄断、促进新型工业关系、保持就业关系和促进南部经济发展。在意大利共产党的反对下，其他党派及联合政府将电力工业国有化，成立了由国家直接经营的机构——国家电力局（ENEL）。一些新的国有集团也陆续成立：1958年成立了EGAM和EAGAT，1962年成立了控制采矿、工程和铁路公司的EFIM。

1967年部际经济计划委员会成立。其宗旨之一是为国有公司提出战略指导。此时国有企业体制达到极端的复杂化。其最高决策机构是部际委员会，该委员会由总理、预算部长、财政部长、国家持股部长、11个其他部的部长组成，为公有企业制定经济社会目标，决定投资政策；在该委员会之下是国家持股部，其任务是将战略目标变为公有企业的操作目标，监督他们的管理，向政府提出更换管理人员的建议；在该部之下是公有持股公司的股份；在这个金字塔的最低层的是营运公司。这样一种复杂的公司结构影响了监督，强化了政治家和高层管理人员之间的个人联系和效忠。

此外，ENI和IRI还必须按照要求向意大利南部投资40%的资源。为达到这一要求，ENI在石油和石化业没有扩展余地的情况下转向一般化学工业，这一决定对金融和工业造成的破坏至今还有影响。

公有企业体制逐渐出现的危机反映在不稳定的战略目标和政治监督的失败两个方面。持续的经济增长下降，南部地区的长期落后以及价格的突发性变化对经济结构造成的影响使得对国有企业的指导重点从长期目标转向更现实的短期目标，如持续就业，救助困难的私营企业等。复杂的等级结构使得公有集团在建立和运行中的“责任”定义很含糊。

各种法律都规定这些集团要“经济化”管理，而这个概念的含义是可以有多种解释的。每个公有公司创建时，都有一笔国家投入的初始资金，而政府却没有获得过一分利息或红利。这种投资还周期性地增加和注入。比如，一个公有集团被要求在经济不发达的地区建立一个钢铁厂，就需要国家提供这种资金。但是，这种初始投资不能够成为这些公有集团实现社会目标的成本上限。相反，公有制本身成为一种可以使这些企业在金融市场无限度地筹资的担保；换言之，这些企业在软预算约束中运行，当出现债务危机和亏损问题时，很难明确这是由政府要求的社会目标投资的成本造成的，还是管理不当造成的。

这一缺陷与由政治控制不力造成的政治监督的弱化交织在一起。从1945—1992年，意大利政府一直由不变的那些党派组成的各种不同的联盟控制。在前10～15年里，执政党对国有企业的高层管理人员的态度较放任；但20世纪50年代末，最高管理层的任命和提升要靠政治关系；一种建立在金钱或非金钱利益交换基础上的效忠体制发展起来。反对党也没有发挥对国有企业的监督作用；在这个方面多数党和反对党经常合谋。例如，大多数对国有企业有好处的措施，包括补贴，都是在议会得到全体一致而通过的。

上述两方面的因素造成的国有企业的危机对私有企业也产生了冲击；它破坏了大企业的整个公司治理结构的平衡。

20世纪50年代相互竞争的公有和私有企业变得具有合作性，政府需要拯救濒临破产的私有企业。国家的这种“最后的控制者”的功能在20世纪70年代经济危机时期格外重要。它导致了国有集团的雇员从20世纪60年代中期的20万人增加到20世纪80年代的60万人。