中国特色的跨地方合作形式

6．2．3　从城市经济协作区到城市联盟：中国特色的跨地方合作形式

中国开展区域经济合作由来已久。从改革开放初期广泛开展的城市经济协作区，到近年来日益升温的城市联盟，中国不少城市政府也在积极地探索中国特色的跨地方合作道路。

改革开放后，以财政体制改革为标志，各地区的独立经济利益主体身份得到了制度的承认，由于改革之初区域经济合作所带来的利益十分明显，区域经济合作在推动体制改革和地区利益增进方面的作用十分突出，因此，自20世纪80年代初第一个区域经济合作组织，即华北经济技术协作区成立后，政府主导型区域经济合作便迅速蓬勃发展。^[32]

在形形色色的区域经济合作组织中，城市经济协作区是其中的一种重要的跨地方合作组织形式。所谓城市经济协作区，是以一个大城市或一组相关城市为中心联合起来的经济协作区，主要目的是通过城市之间的协作和联合，充分发挥中心城市的多功能作用，为城市发展创造良好的外部条件，同时带动周边地区的经济、社会、文化等全面发展与进步。^[33]具有代表性的城市经济协作区包括：燕北经济协作区、燕南经济协作区、武汉经济协作区、苏锡常通经济协作区、长株潭经济区等。从表6．3可以看出，20世纪80年代中期是城市经济协作区发展的黄金时期，几乎所有的城市经济协作区都是在这一时期成立的。然而，从全国范围来看，20世纪90年代后政府主导型区域经济合作组织出现了问题，许多地区政府负责区域经济合作的职能部门——经济技术协作办公室在机构改革过程中被撤销或降格后并入其他部门，许多城市经济合作组织也随之消失或名存实亡。^[34]如今，还在正常运作的城市经济协作区已经不多见了，其中武汉经济协作区就是当前仍然在运作的为数不多的经济协作区之一。

表6．3　部分城市经济协作区概况

资料来源：根据张万清主编《区域合作与经济网络》一书附表整理而成。

成立于1987年的武汉经济协作区，是我国中部地区最大的经济合作组织。它以武汉为中心，横跨湘、鄂、赣、豫四省，由河南省的周口、驻马店、南阳、信阳市，湖北省的武汉、黄石、荆州、宜昌、十堰、襄樊、孝感、黄冈、咸宁、荆门、鄂州、潜江、石首、仙桃、天门市，湖南省的长沙、岳阳、常德、益阳、湘潭、株洲市，江西省的南昌、九江、景德镇、上饶、宜春、萍乡市等31个城市组成，协作区国土面积近40万平方公里，人口1．5亿（见图6．9）。2004年协作区GDP 14 000亿元、全口径财政收入1 300亿元。市长联席会议是武汉经济协作区的最高协调、决策机构，由各成员城市的市长组成。协作区设立常设主席方，武汉市为常设主席方。干事会是协作区的执行机构，干事长由常设主席方城市政府提名。干事长对市长联席会议负责，主持协作区的日常工作。截止到2007年，协作区共召开12届市长联席会。历届市长联席会通过了《关于加强武汉经济协作区工作网络活动的意见》、《协作区互惠原则》、《关于在区域内进一步开展科技成果推广的意见》、《新世纪实现联合发展新跨越的指导意见》、《联办武汉经贸洽谈会》等一系列提案，对加强协作区成员之间的区域经济合作、促进协作区的区域经济发展起到了积极的作用。但是，与其他仍然存活的经济协作区一样，武汉经济协作区也面临着严峻的生存危机。特别是在全球化、市场化的背景下，如何实现由政府主导型的区域经济合作组织向企业主导型的区域合作组织的过渡，从而推动区域经济合作与实现区域的可持续发展，将是武汉经济协作区亟待解决的问题。

图6．9　武汉经济协作区

虽然大多数的城市经济协作区已经不复存在，但是在一些跨地方合作开展比较成熟的地区，也还存在一定的城市之间的协商机制，其中城市联盟作为一种新的城市间协调机制，正在受到日益广泛的关注。

所谓城市联盟，是指两个或者两个以上的城市为了一定的目的而进行的一种合作性超边界组织安排。^[35]在“诸侯经济”盛行的大都市区，以城市联盟的形式实现城市经济一体化，有利于打破行政区域划分的限制，克服重复建设和产业结构雷同化，降低交易成本，建立稳定的优势互补的超边界组织，从而达到联盟城市多赢的局面。

城市联盟作为一种政府间的区域合作形式，从表面上看，它类似于政府联席会，但在实质上二者之间存在着很大的区别。首先，从权限来看，美国的政府联席会具有某些强制性的独立权限，如开展和批准大都市区规划、开展大都市区范围的基础设施建设等，而中国的城市联盟仅仅是一种自愿性的协商机制，本身并没有强制性的干预成员政府行为的权威；其次，从代表组成来看，虽然成员地方政府的行政长官自然是美国的政府联席会的代表，但是除此之外，还有来自上级政府（州政府）、其他政府单位（如校区）以及一些重要的市民组织的代表，而中国城市联盟的成员基本上是相关地区的行政长官（市长）；最后，从运作机制来看，美国的政府联席会有着严密的章程规则和组织结构、为数不少的专职雇员和充裕的活动经费，而中国的城市联盟还尚未形成严密的运作机制。

在中国城市联盟发展中，福建的厦泉漳三市走在了全国的前列。厦泉漳地区总面积为25 180km²，占全省的20．98%，2004年区域总人口为1 261．8万人，占全省的35．94%，GDP达3 188．2亿元，占福建省的52．67%，如今该地区已成为福建省名副其实的经济发展的“火车头”。^[36]经济的迅速发展带动了城镇的发展扩大，并使得三个城市逐步连为一体，相互之间的联系越来越密切，该区域的大都市区化趋势日益明显。但是，长期以来，由于受行政区划的影响，厦泉漳缺乏区域协调发展机制，城镇规模偏小，协作关系较弱，产业布局不尽合理，缺乏必要的分工和协作，区域整体发展态势难以形成。厦泉漳地区在铁路、机场、港口、能源、高速道路、公路以及会展、学校、体育场馆建设等方面尚缺乏统一的协调机制，一定程度上存在低水平重复建设的现象，基础设施和社会事业某些方面存在结构性失调。协调各方利益，加强协作共建，实现基础设施和社会事业的共建共享已迫在眉睫。^[37]在多方面的努力下，2004年7月，厦泉漳三城市政府在厦门举行了城市联盟第一次联席会议，会议发表《厦泉漳城市联盟宣言》（见专栏6．1），宣告厦泉漳城市联盟正式成立。城市联盟成立后，首先确定近期从基础设施和社会事业项目开始，突破行政区划，在规划建设、区域交通建设、港口建设和岸线资源分配、区域基础设施建设、生态环境保护、旅游业发展等六个方面加强协调和衔接，加快厦泉漳中心城市和厦泉漳都市圈的发展。2006年5月，在第三次市长联席会议上，地处闽西腹地的龙岩市被正式接纳为城市联盟的新成员。由此，厦泉漳城市联盟也演变为厦泉漳龙城市联盟。

图6．10　厦泉漳龙城市联盟协调发展规划中的区域空间结构

资料来源：厦门市规划局．厦泉漳龙城市联盟协调发展规划．2008

到目前为止，厦泉漳（龙）城市联盟已经召开了六次市长联席会，在城市规划、交通、环保、旅游、海洋以及海峡西岸经济区金三角人居环境推介会、省级以上风景名胜区资源共享和合作等七个方面取得了实质性的进展。2008年11月28日，厦泉漳龙城市联盟第六次市长联席会审议通过了《厦泉漳龙城市联盟协调发展规划》，并商定由四城市政府共同上报省政府批准。该规划构建了“一带两轴两湾四区”的区域空间结构（见图6．10），并构筑区域综合交通网络，打造“一小时交通圈”。虽然，厦泉漳龙城市联盟尚处于起步阶段，还有待于进一步健全和完善，但是这种以优化资源配置、实现优势互补和互利互惠为目标的大都市区治理的尝试还是值得肯定与推广的。

专栏6．1　厦泉漳城市联盟宣言内容

一、加强区域合作。以厦泉漳地区合作联动、协调发展为目标，加强沟通、交流和协调，引导城镇空间布局、产业分工、交通网络、区域基础设施和社会事业项目、旅游产业、生态环境等协调发展，促进区域各类资源整合，形成整体发展态势，提升区域整体竞争力，实现区域经济一体化。

二、强化规划引导。开展厦泉漳地区发展战略规划研究，明确区域发展战略目标，明确区域城镇空间布局，明确区域产业和基础设施等支撑体系发展方向。认真做好相互间总体规划及专项规划的协调衔接。加强三市接壤地区和经济紧密联系地区的规划对接。

三、促进设施共建。进一步整合厦泉漳地区基础设施和社会公共设施。按照规模效益的原则，推进三市间特别是三市接壤地区基础设施项目的共建共享。加快厦泉漳跨海大桥、沿海大通道、泉三高速公路及其连接线、福厦高速铁路等城际交通网络建设。整合提升厦门港、泉州港和漳州港的港口功能，优化区域港口空间布局。明确重大基础设施廊道走向，共同做好基础设施廊道的空间预留工作。优化社会公共设施配置，科学布局各类学校、体育场馆及城市文化设施和卫生医疗机构，提高城市公共安全应对能力。

四、共同保护环境。注重保护九龙江流域和晋江流域的生态环境，强化区域内风景名胜资源、水资源和近岸海域水环境的保护，严格控制污染物排放，完善监测网络和治理设施。重点保护沙滩、湿地、红树林、火山地貌、海蚀景观、海底古森林等珍贵资源。完善区域绿地系统，做好三市接壤地区生态敏感区保护，加大城市环境综合整治力度，改善人居环境质量。

五、推动旅游合作。共同制定厦泉漳地区旅游发展规划，发挥各自优势，整合旅游资源，规范旅游市场，塑造旅游品牌。开展区域旅游协作，共同建设“无障碍”旅游区，塑造区域旅游黄金线路，打造厦泉漳旅游经济强区，努力实现三个城市的协作联动、资源互补、客源互流，形成统一对外的旅游整体形象。

六、加强联系沟通。建立城市联盟市长联席会议制度，每年定期会晤一次。设立执行主席制，下设秘书处，挂靠执行主席所在市。执行主席每两年轮流一次，任期内就共同关心的一至两个专题，积极探讨，逐步推进。建立完善对口专业部门办事协调机制，每年定期会晤两次，协调城市建设发展中的重大问题，先易后难，不断深化合作内涵，拓展合作领域，完善合作机制，搭建合作平台。

厦门市、泉州市、漳州市人民政府

二〇〇四年七月三十日

除了厦泉漳的城市联盟之外，上海与长江三角洲地区的其他地方政府也为加强彼此之间的合作进行了多方努力：^[38]1992年由上海牵头成立了长江三角洲经协委（办）主任联席会议；1997年根据各地的提议，又进一步升格为由各市市长或分管市长参加的长江三角洲城市经济协调会，并从原来的对话交流层面提高到具体的地区合作事务层面；协调会在1998年确定以商贸、旅游为抓手，广泛开展多层次、多渠道、多形式的合作；1999年又确定以产权交易和高科技成果交易为抓手，探讨地区合作的操作机制。但是，从实践效果上看，和厦泉漳城市联盟一样，这些努力仍然是一般层面上的对话和合作，协调会也只是松散型的组织形式，权威性弱，担当不起统筹规划、制定政策、协调利益、部署行动的管理职能。