宁波公交优先发展调研报告

宁波公交优先发展调研报告

公交优先是缓解城市交通拥挤、发展绿色低碳运输、促进节能减排环保、实现城市可持续发展的最佳途径。2012年市交通委结合公交战略研究和公交规划编制，通过座谈走访、资料收集、意见征求等形式，调查研究了我市城市公交的发展状况，梳理了近些年我市落实公交优先发展的经验和做法，分析了当前我市城市公交事业发展的主要问题和矛盾，提出了进一步推动我市公交优先发展的对策建议。

一、我市落实公交优先发展情况

（一）市政府高度重视城市公交发展

一是公交优先逐渐成为社会共识。市政府先后出台了《关于促进中心城市公共客运交通发展的若干意见》（甬政发〔2002〕55号）、《关于优先发展城市公共交通的实施意见》（甬政发〔2005〕7号），2005年《宁波市中心城公共交通专项规划》经市政府批准实施，同年颁布实施了《宁波市公共汽车客运条例》，为贯彻落实国家关于优先发展城市公共交通的意见和政策，推动我市公交优先发展奠定了基础。

二是公交改革措施积极付诸实施。市政府2007年出台了《关于积极稳妥推进市中心城区公交综合改革的实施意见》（甬政发〔2007〕133号），2008年全面实施中心城区公交综合改革，包括公交运营管理体制改革、公交企业内部经营机制改革、月票制度改革、落实“公交优先”政策完善财政补贴补偿机制和加强政府和公众对公交的监管等，社会反映良好，成效明显。

三是公交行业管理体制逐步理顺。2011年9月，市政府机构调整，为整合交通运输资源，构建城乡一体综合交通运输体系，城市客运管理职能由市城管局移交至市交通运输委员会，同时划入城市客运监管部门、市公交总公司和市场站（公投）公司，新建立宁波市城市客运管理中心，依法履行城市公交、出租汽车、市域客运、轨道交通等行业的管理职能，实现了“一城一交”的综合交通管理体制。

（二）公交行业规模发展壮大

一是公交企业实力明显增强。目前，市区经营城市公共交通的企业共6家，分别是市公共交通总公司、公运公共交通有限公司、东方巴士服务有限公司、城乡公共交通有限公司、北仑公共交通有限公司和大榭开发区公共交通有限公司，其中国有独资1家，国有控股2家，民营控股3家。市公交总公司运营范围主要是老三区与镇海区的全部线路，北仑区、鄞州区的部分线路；公运公交运营范围主要是东钱湖旅游区；北仑公交运营范围主要是北仑区；城乡公交和东方巴士运营范围主要是鄞州区；大榭公交运营范围主要是大榭岛内部。

表1　2011年市区公交企业运营情况

二是公交服务能力不断提高。截至2011年底，市区共有公交线路341条，线路总长7168.46公里，空调车线路比例90%，线路平均长度21公里，基本实现村村通公交；共有公共汽车3757辆（4413标台），空调车比例92.2%，天然气公交车比例9%，其中公交总公司达到欧Ⅲ以上排放的车辆占79.8%；2011年运营里程22859万公里，年客运量4.39亿人次，日均客运量120万人次。按城市公交服务人口计算，万人拥有公交车12.6标台，公交分担率约为13.3%。随着东部新城、高新区、江北北部等城市化建设的推进和庆丰桥、外滩大桥、明州大桥等路桥建设的加快，公交线网布局不断优化，公交线网密度进一步扩大。“十一五”期间新辟公交线路104条，优化调整公交线路346条。目前，核心区500米站点覆盖率达到99.6%，三江片达到89.6%。

表2　2008年至2011年市区公交运营情况

（三）公交运行环境得到改善

一是基础设施规模逐步扩大。市区公交场站规模达到81公顷，首末（枢纽）站161个，综合停车场18个。在中兴路、江南公路、百丈路、药行街、中山东路、世纪大道、大庆南路、江北大道等局部路段设置7条公交专用道，总长度23.3公里；结合“两横两纵”街景整治，对沿线公交站进行全面改造，新建了一批新型公交候车亭。根据《宁波市城市快速轨道交通建设规划(2008—2015年)》，2015年前，将先后建成轨道交通1号线全线、2号线一期工程，至2015年形成轨道交通“十”字骨架，线路总长72.1公里，车站45座。1号线项目建成后，将形成西连高桥镇、东连北仑中心区，贯穿海曙老城区、三江口、东部新城的交通骨干线。

表3　2008年至2011年市区公交基础设施情况

二是交通组织管理不断优化。市区17个路口允许公交车在单行线和禁止转弯的路口通行；27个路口允许公交车在连续变道左转弯或直行时借道直行或左转弯；市三区11个单行片区中允许3条单行线公交车可双向通行。

三是智能公交建设初具规模。已建成基于GPS、GPRS、GIS等技术，连接各停车场站，与公交企业的信息化系统有机结合，实现公交车辆运营调度、班线规划的智能化，车辆运行的信息化和可视化的智能公交系统。

（四）公交优质便捷更加明显

一是公交低票价积极实施。市区公交票价采用一票制和分段计价两种方式。一票制是主体，根据车型不同，分为普通车1元和空调车2元两档，实行刷卡优惠，其中成年卡6折、学生卡3折，离休干部、高龄老人、盲人、伤残军(警)人、重度残疾人等享受免费乘坐。这一政策大大降低了居民出行成本，在全国同等城市中处在较低水平。

二是民生实事工程不断落实。为满足群众夜间出行需求，公交线路延时列入了政府实事工程。今年，市公交总公司对现阶段收车时间较早、乘客需求较大的45条线路进行延时服务，实现了所属线路18：30、20：30、22：00后发车线路的城区覆盖率分别达到80%、52%、41%。城乡公交公司对28条线路实施夜间延时运营，东方巴士公司对88条线路进行了选择性延时。目前，鄞州区公交主线路服务至19时的达到六成，服务至21时的也达到三成以上。

三是文明优质服务不断提升。完善服务监督体系，修订完善了驾驶员操作规程和考核标准等管理制度；加强了现场监管，定期实施专项安全生产、客运服务、车辆尾气排放、车容车貌等整治活动；引进社会监督机制，向社会招聘安全服务质量监督员，上门听取市民意见；建立公交服务咨询热线，改进投诉受理、反馈和管理制度。市公交总公司从2010年开始试点推广文明礼让斑马线，122条线路已全部实现礼让，成为城市交通文明的一面旗帜，为宁波荣获全国文明城市“三连冠”做出了积极贡献。此外，圆满完成各类交通运输服务保障任务，不断塑造公交优秀新形象。

二、我市公交发展存在的主要问题和原因

2011年宁波市区公交出行分担率由2002年的15.56%下降至13.3%，即使加上出租汽车，出行分担率也只有16.1%，落后国内同等城市。虽然运营里程和线路数量逐年上升，但是客运量却呈现缓慢增长甚至下滑态势。2009年市区公交客运量4.63亿人次，2010年为4.55亿人次，2011年为4.39亿人次。这些都直接反映出我市公交的吸引力仍然比较弱，公交的发展现状仍不尽如人意，主要表现在以下四个方面。

表4　国内城市公交分担率比较

（一）公交规划落实不够，基础设施建设比较薄弱

《宁波市中心城公共交通专项规划》实施以来，执行情况距离预期目标仍有较大差距，而且城市面貌发生巨大变化，规划已明显滞后。一是场站用地难落实。按照国家规范，公交综合场站的规划用地指标为每辆标准车用地不少于200平方米，首末站（枢纽站）单车用地标准为150—180平方米。“十一五”期间，市三区规划建设段塘、东部新城、庄桥3个综合场站和汽车东站等41个公交首末站，需建设用地34公顷，方能满足用地规范指标。截至2011年，实际建成1个综合场站、13个首末站，用地8.53公顷，缺口达25.47公顷。目前，市区只有段塘客运中心站1座大型公交枢纽站，中心城区公交枢纽严重缺乏。64.5%的首末站用地面积不达标，公交场站公司所属首末站用地（含新建首末站）均不达标。还有19.7%的首末站是路边站，600多辆公交车只能占道停放。部分列入规划的公交场站在经济商业利益驱使下被置换外迁或挪作他用，有的未被列入拆迁计划，不具备建设条件。洪塘中路、新典路等首末站由于转弯道路条件不具备，公交运行线路受到限制。二是大型商业区、住宅区、保障房、经济适用房建设没有同步配套建设公交场站，造成江北万达、应家丽园经济适用房等地的公交出行问题得不到有效解决。三是公交专用道建设滞后，相比国内同等城市，我市专用道规模较小，而且没有联网成环，加上监管措施不严格，公交路权优先得不到有力保障。

表5　国内城市公交专用道比较（2010年）

续上表

（二）公交运行效率低，公交便捷优势难以发挥

2011年，宁波市区公交单车日运量308人次，相比北京660人次、上海720人次、深圳500人次，运营效率有待提高。一是线路总体偏长。目前，市区公交出行平均距离10公里，三江片公交出行平均距离6.6公里，由于缺乏场站衔接，30%市区公交线路长度在20公里以上，个别超过60公里，大大高出不宜超过13公里的标准；二是绕行现象较多。按照非直线系数不宜大于1.4的标准，市区公交线路非直线系数在1.4—2.0之间的有51%，大于2.0的线路有15%；三是客流分布不均。市区公交线路往往集中在部分主干道上，核心区、三江片线路重复系数高达14.3和10.5，大大高于1.25—2.5的规范要求；四是运行速度较慢。公交总公司车辆的高峰运行速度仅为11公里，低于国家规定的20公里，甚至比不上电动自行车；五是客源急剧分流。根据调查，2011年市区公交方式出行平均距离为11.1公里，8公里以下的中短距离公交分担率相对较低，迅猛增长的电动自行车和私家车占出行方式比重越来越高。出行难—电瓶车、私家车增加—交通拥堵加剧—出行更难的恶性循环导致公交分担率难以提高。以上这些都直接导致高峰时段车辆周转率低，准点率低，换乘不便，运力浪费，体现不出公交的相对优势，从而降低了公交便捷、可靠的吸引力。

（三）财政投入缺乏长效机制，公交企业经营压力巨大

一是公交补贴额度逐年增加，企业负担仍然沉重。2010年市公交总公司亏损补贴3.88亿元，2011年亏损补贴5.33亿元，增加了1.5亿元。截至2011年底，市公交总公司资产15.08亿元，负债11.3亿元，资产负债率75%。特别是由于燃料价格上涨，剔除中央财政燃油补贴，企业承担的燃油亏损仍然大幅增加。同时公交行业社会公益性服务任务繁重，相当一部分都是靠企业自筹资金，影响了利润。二是公交补贴补偿机制尚不健全。按照事权和财权统一原则，市和区两级公交财政补贴力度不一致，没有建立政策性亏损核算体系和成本核算制度。公交补贴项目“一事一议”比较普遍，而且审批时间长，不能及时到位。公交票价体制仍不完善，成本与收入倒挂较为严重。市公交总公司2011年每人次成本3.5元，每人次收入1.92元（含财政补贴），每人次亏损倒挂1.58元。三是公交员工劳动强度大，待遇偏低，劳动付出与收入不成比例，导致驾驶员大量流失，缺员严重。驾驶员频繁更换，已成为影响公交行车安全和服务质量提高的重要原因之一。

（四）监管力度需要加大，优质服务水平有待提升

一是市区大公交监管体系需要进一步理顺，行业管理部门依法履职，统筹协调的能力有待强化。特别是公交线网掌控能力不够，缺少公交线路审批准则和规划，存在跨区线路布局不合理、干线不明显、支线不全面，线路设置受利益驱动随意性强等现象。二是公交站点管理有待加强，部分公交站点信息发布不准、服务设施维护不及时的现象时有发生。部分公交线路配车不足，乘客等候时间较长，少数司乘人员还存在服务不规范等问题。三是城乡客运发展不平衡。随着城乡经济一体化程度提高，市区与县（市）的客流不断增大，群众对城乡客运公交化的呼声日益强烈。由于城市发展需要，市区客运场站面临调整搬迁，城乡公交一体化已是大势所趋。

三、进一步推动我市落实公交优先发展的措施

宁波市第十二次党代会提出了实现“两个基本”和“四好示范区”的目标，对城市公交发展提出了新的任务和要求，迫切需要我们科学运用世界眼光，着眼未来发展趋势，借鉴国内外先进理念和做法，最大限度发挥综合运输体系的集成优势和组合效率,缓解城市交通拥堵，推进低碳交通运输体系建设,促进城市可持续发展。建议采取以下六方面的优先保障措施：

（一）理念优先

一是强化全社会共同责任。公共交通是适用于所有人的出行方式。“公交优先”绝不能是一句口号，而要真正成为具体的措施和方案。各级政府部门要提高“公交优先”就是“人民大众优先”的认识，重视和支持公交事业发展，进一步确立公共交通在城市交通中的优先和主导地位。新闻舆论要大力宣传公交优先的理念，进一步让全社会达成共识，形成全社会关注公交、关心公交、促进公交的良好氛围。

二是积极申报公交都市。交通运输部《关于开展国家公交都市建设示范工程有关事项的通知》确定了“十二五”期间国家“公交都市”建设试点城市和年度实施计划。2013年将启动30个城市的示范工程试点工作。“十二五”末达到相关考核目标的，将被授予国家“公交都市”建设示范城市称号。“公交都市”的公共交通必须“保障更有力、服务更优质、设施更完善、运营更安全、管理更规范”，例如实现主城区500米上车、5分钟换乘，常住人口万人公交车车辆保有量达到15标台以上，公共汽电车平均运营时速年均提升5%以上，城市公共交通出行分担率要达到40%以上等等。有些指标我市已经基本达到，有的差距还很大。根据战略研究报告，目前宁波申报“公交都市”的条件还不够成熟，需要进一步准备。可以与高校和研究机构紧密合作，开展“公交都市”实现途径研究，为今后申报工作打好基础。

三是学习标杆城市经验。宁波要打造“公交都市”，必须采取强力推进城市公共交通发展战略，大胆借鉴全国首个公交都市示范城市深圳的先进经验，坚持公交优先战略，以公交优质为切入点，以公交优化为着力点，有序推进公交都市建设，逐步实现公共交通在城市交通系统中的主体地位基本确立，对城市发展的引领作用显著增强，较好地满足广大人民群众的基本出行需求，城市交通拥堵状况得到缓解。一是构筑五大体系（枢纽场站体系、快捷走廊体系、多元网络体系、智慧交通体系和绿色空间体系）。二是建立五项机制（公交优先保障机制、交通需求管理机制、交通影响评估机制、公交行业管理机制、公交设施用地控制与储备机制）。三是实施八项工程（需求管理工程、线网完善工程、公交提速工程、枢纽支撑工程、慢行交通工程、低碳交通工程、智慧交通工程、可持续推进工程）。

（二）规划优先

一是科学编制规划体系。为进一步落实城市公共交通优先发展战略，提高我市公共交通持续发展能力，宁波迫切需要建立层次分明、级别明确的公共交通规划体系。可分为三个层次：第一层次为宁波市城市公共交通发展规划纲要（或发展战略）。确定城市公交发展目标和战略以及公交发展与土地的利用关系，保证城市公共交通的用地需求。第二层次为宁波市城市公共交通发展规划。科学制定公共交通基础设施和公共交通线网布局方案，将其纳入城市综合交通体系规划和城市总体规划。第三层次为宁波市城市公共交通各专项发展规划的规划体系，如公交线网布局发展规划、轨道交通发展规划、出租汽车发展规划、公交车辆发展规划、综合客运场站布局规划等。

二是推动规划落地实施。2011年底，交通部门已经着手开展了公交战略研究，重点研究打造轨道交通为骨架、常规公交为基础、出租车为补充、慢行交通为延伸的“四位一体”的现代都市公交体系，确立“公共交通引领城市发展”的战略导向，形成交通建设与土地利用有机结合的城市形态和可持续的公共交通系统。今年又启动了《宁波市城市公共交通发展规划(2012—2020)》的编制，由深圳市城市交通规划设计研究中心承担该项研究及编制工作，重点对公共汽车（含场站、线网、专用道、支持系统等）、轨道交通空间布局以及出租汽车发展进行规划。2013年将全面开展各类专项规划的编制，在规划基础上加快推动规划落地。严格落实《宁波市公共汽车客运条例》有关规定，将城市公共交通基础设施和重点项目纳入国民经济和社会发展规划，避免随意变更事件的发生，特别是停车场、保养场、首末站、换乘枢纽等设施。

三是研究慢行交通走廊。第一，借鉴杭州、广州、武汉等模式，在搞好规划的基础上开展公共自行车租赁系统试点建设，完善公交（轨道）站点周边慢行交通设施配套，有效解决“最后一公里”问题。第二，结合三江六岸城市核心区三大系统规划设计，在“十里水乡”水上游览系统中沿三江新建改建部分码头，设置水上巴士停靠站，形成固定的水上游览线路。

（三）政策优先

一是完善政策法规体系。研究《加快城市公共交通优先发展的实施意见》，实施市区到县（市）的市域客运班线公交化改造，建立完善系统、规范、长效、稳定的公共交通发展扶持政策体系。

二是完善财政保障机制。第一，建立公共交通成本规制，促进公交成本控制和财政补贴的制度化、规范化。通过政府购买公交服务，在合理界定公交行业成本范围和建立单位成本标准基础上，确定合理回报率，计算出所需财政支出的金额，将政府对于公交事业的投入纳入相关财政审批的框架，构建政府公交投入的长效机制，支持公交的正常运营发展。另外，通过保证企业合理的投资回报调节，激发企业经营者积极性，促进公交运营效率的提升，为提升公交服务水平提供有力支撑。第二，借鉴昆明、杭州等城市做法，建立公共交通场站建设专项资金。第三，按照基于成本定价的原则，建立健全科学的公共交通定价、调价机制，提高公共交通的可持续发展能力。

（四）设施优先

一是推进公交场站建设。根据规划目标，制订年度场站建设计划，积极落实建设用地，场站建设资金优先列入年度财政预算。积极探索公交“场站+物业”综合开发建设模式。在保证公交功能的前提下，鼓励公交场站采用与建筑物结合设置的方式以集约用地，为场站建设筹集资金，形成良性的发展机制。

二是完善公交换乘体系。第一，市内公交与对外交通衔接。建设与其他综合运输方式无缝衔接的零换乘体系。铁路宁波站交通枢纽将实现市内公交与铁路、长途客运、市域公交、轨道交通、出租车等交通方式的紧密对接。第二，常规公交与轨道交通接驳。轨道1号线8个换乘枢纽与轨道交通同步建成后，可通过新辟线路、优化线路、短驳运输等方式，实现地面公交与轨道交通的零距离换乘。若未能同步投用，可利用现有公交站台（含场站），采取就近接驳、增加轨道交通站点通达线路班次密度等方式，解决轨道交通与地面公交之间的换乘。第三，鼓励公交换乘。借鉴上海、重庆、杭州等地做法，研究实行“同台换乘、免费换乘、一线多向、一票多乘”等公交票制换乘优惠措施。例如，在一票制公交线路实行限时免费换乘，结合地铁运营在接驳换乘站实行同台免费换乘。

三是落实公交路权优先。第一，根据客流不同特征，设置公交专用道可以采取高峰时段专用道和全天候专用道等形式。争取规划、建设、公安等部门支持，结合城市道路改造，在双向4车道以上道路设置一批高标准的公交专用道，在路网密集但道路狭窄区域设置公交专用路、单向干线和逆行专用道，使公交专用道达到一定规模、构成网络、形成系统，发挥最大效益。第二，选择公交专用道或公交线路集中的路段，给予公交车辆专用信号或者予以“绿波”控制，保证公交车辆连续通行。实行交通拥堵路段公交优先放行，减少公交车辆的延误时间。第三，允许大、中巴客车等大容量车辆在公交专用道行驶；加强对非公交车辆驶入公交专用道的管理，通过现场执法和电子警察设备等手段，及时并严厉查处非公交车辆及非机动车驶入公交专用道违法行为，减少公交专用车道不专用现象。

（五）科技优先

一是推动公交智能运营。第一，搭建覆盖车辆、车内、重要站点的城市公交网运行状态监测与预警网络，推广应用公交智能化调度管理、公交信号优先、专用道运行监管和公交车视频监控等系统，加快公交智能化服务系统建设。第二，在地面公交车辆布设采集设备，实时掌握客流情况，为公交线网调整提供依据。第三，通过轨道交通AFC刷卡机，公交IC卡、智能手机对轨道及地面公交客流进行采集统计，为公共交通客流分析提供基础数据。

二是加强公众出行服务。第一，通过公交智能化运营平台，发布公交首末站车辆运行信息、重要中途站点车辆到站信息和轨道交通与地面公交换乘信息。推广无线公交、电子站牌等先进手段，让乘客通过网站和手机终端查询和规划最佳出行方式，实时掌握公交到站状态，有序安排出行时间。第二，建设覆盖城乡的公交信息多媒介发布网络。推广建设多种交通方式、城乡客运统一电子支付以及出租车服务、慢行交通辅助等保障系统，让公众出行更加便捷。第三，实施公交“四站”工程（站亭、站牌、站架、站台），做到站亭站牌整体化、导乘信息一体化、方便乘车人性化。

三是推广应用清洁能源。第一，公交运营车辆逐步实行国四排放标准，淘汰国三排放车辆。相比常见的普通柴油公交车，天然气公交车更加环保，有效减少二氧化碳、二氧化硫排放，降低噪声污染。到“十二五”末，宁波市区投放营运的以天然气为动力的公交车将达到总运营车辆的50%以上，成为新能源车的主力。根据技术成熟度和商用推广情况，也可适时发展纯电动、气电混合等多种新能源车辆。第二，研究车辆能耗自动采集系统，采用带CAN总线系统和GPS系统的欧IV以上公交车型，实现车辆能耗的全面监测。

（六）管理优先

一是改革公交经营机制。第一，全市公交一盘棋。城市客运管理中心要将全市公交行业依法纳入统一规划管理，重点加强对市区公交客运市场的宏观调控和统一监管，实现公交资源的合理配置和有效掌控，形成全行业“一盘棋、一股劲、一条心”的发展格局。第二，公交企业大整合。按照“公益定位、国有主导，市场运作，分区经营”的原则，深化市区公交经营机制改革，突出公交的社会公益性质。应及早对此进行科学论证，研究可行性方案，出台相关的配套政策，强化公交国有主导作用，通过增加资金注入、增添车辆等硬件设施的方式，提高国有控股比例，对市区公交企业进行整合重组，逐步形成国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争的市场体系，做大做强公交企业，鼓励集团化发展模式。同时引导公交企业运用现代企业管理制度，通过规范的成本费用评价制度，建立集约式的经营管理机制。第三，公交服务多样化。公交优先加上公交优秀才有可能让市民放弃私人交通，最大限度地吸引到公共交通上来。配合地铁的发展，应采取高峰区间车、大站快车及通勤、社区、机场、旅游、夜班、学生专线公交等灵活措施，提供多方位、多样化的公交服务，努力提高公交出行的比重。

二是强化行业监管机制。第一，加强线网统筹。严格公交线路审批程序，建立线网综合评价方法及指标，构建“快线、干线、支线”三层公交线网，满足不同层次的出行需求。线网调整方案要遵循扩大覆盖、减少重复、有效衔接、方便出行的原则，广泛征求社会意见，按计划实施，减少随意安排。同时要从严监管公交客运市场，规范准入与退出机制，打破公交线路终身经营制，淘汰运行效率低、服务质量差的公交企业。第二，强化服务质量考核。以信息化手段强化公交运营服务监管，完善考核指标体系，考核公交企业的经济、社会和生态效益，保障合法经营者的权益，促进服务行为规范，服务质量提高，行业形象提升。建立智能公交监管系统和营运数据管理系统，加强公交运营动态监管、运营服务质量考评定期通报，考核结果与购买公交服务资金及经营层年薪挂钩。第三，推进城乡公交一体化改革。推动城市客运、城际客运、城乡客运三张网有机衔接，促进城乡公交服务均等化。

三是实施交通需求管理。第一，通过交通管理决策和指挥调度科学化、道路交通管理和交通信号控制智能化，确保城市道路交通有序、畅通。第二，实施“推(即对小汽车限制拥有和调节使用)、拉(即优先发展公共交通)”的策略,引导交通出行从小汽车转向公共交通，实现交通需求源头减量。第三，提高小汽车在城市中心区的停车费，增加私人机动化出行的使用成本，以缓解中心区交通压力，较少城市拥堵，吸引私家车主改选公交、地铁等进入中心城区，提高公交分担率。

（宁波市交通运输委员会：汪月娥　阮敏　杨旸　孙斌）