试什么怎么试

试什么？怎么试？

——关于东兴国家重点开发开放试验区架构和运作的几点思考

杨佰升　吴东海　范波澜　彭中胜

《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》明确提出：“积极建设广西东兴、云南瑞丽、内蒙古满洲里等重点开发开放试验区。”为尽早尽快谋划好东兴“重点开发开放试验区”建设，防城港市及时召开市委常委会和全市动员大会，把东兴试验区作为全市又一“天字号”工程强力加以推进。东兴试验区是我国为推动沿边开发开放所实施的试验性工程，没有现成模式可套，需要大胆探索。根据市委市政府的统一部署，我们就东兴试验区是什么样的架构，如何运作，以及“试什么”，“怎么试”等关键问题，再作进一步的调查研究和深入思考。

一、我国已进入后特区时代，特区不特的问题将对东兴试验区建设提出新的挑战

在改革开放的三十年间，各大经济特区成为推动我国经济发展的强劲引擎。然而，随着全国统一市场体系的建立，非特区与特区已同享国民平等待遇，政策趋同，造成特区政策不特。在这样的背景下，东兴试验区被赋予建设成为“像深圳当年发挥的作用一样”（国家发改委西部司语）的边境特区，可谓任重而道远，东兴试验区不仅承担着我国沿边开发开放先行者、试验田的使命，也承担着在后特区时代探索新的特区经济模式与发展道路的使命。因此，需要我们进一步解放思想，勇于探索，特别要在政策、体制机制等方面敢于大胆突破。我们要从更高的层面，以更长远的眼光，在充分吸纳国内各类先进试验区、开发区的成功经验和做法的基础上，拓宽调查研究领域，全方位多层次科学论证，为全面规划建设东兴试验区作充分准备，超前谋划，做到“底子清，心里明”。

二、合理设计东兴试验区架构，解放思想做好“试什么”的文章

东兴试验区要根据国家沿边开发开放的战略意图，结合东兴沿边又沿海的优势，向着既能对现有“沿边”政策突破，又能对现有“沿海”政策突破的目标要求，科学设计出东兴试验区的总体架构和目标定位，围绕“试什么”这一核心内容，努力破解特区不特的难题。

（一）明确目标定位，以多项试验功能引领边境开发开放

纵观我国近年来批准的多个经济区（试验区），大多实施综合性政策措施，并有多种功能设置。国家批准东兴试验区，本意也是要进行多种试验，兼备多种功能。因此，东兴试验区的发展目标，必须要把打造中国沿边地区对外开放的自由贸易区、城乡统筹试验区、转变经济发展方式的先行区、中国—东盟无障碍旅游试验区、中国沿边低碳经济试验区等多项试验功能吸纳进来，通过多项功能的试验，使东兴试验区在全国边境开发开放工作中能起到引领作用。

（二）明确功能定位，以多区多园多基地建设创新体制模式

东兴试验区应采取多区多园多基地的全新体制模式，通过这些拥有多功能叠加的载体，进行多领域多层次的先行先试。

1．建设跨境经济合作区，实现沿边地区开放合作新跨越。将跨境经济合作区作为试验区的重要功能区之一加以推进。要用好联合国开发署资金，加强防城港市与芒街市、广西与广宁两级政府的对话协作，借鉴云南、崇左等地经验，早日成立中越（东兴—芒街跨境合作区）联合专家小组，尽快共同开展项目可研和规划等工作。可选址在试验区内毗邻越南的口岸区域，对区内资源初加工、边地贸易、国际物流、边境旅游和国际金融等提供保税。

2．建设跨国旅游区，以国际旅游合作带动第三产业发展。充分挖掘试验区内的各类旅游资源，如成片红树林等滨海生态资源、京族等特色民族文化资源、高山漂流资源、界碑等历史文化资源，依托口岸优势，利用中国—东盟自由贸易区规定，以跨国旅游为主阵地，壮大旅游产业。可比照海南国际旅游岛政策，在试验区试行免签证政策，凭身份证或者护照走遍东盟十国，在试验区内发展特种限制产业，如博彩业等。

3．建设高新技术产业园，打造沿边低碳经济示范区。在试验区内辟建高新技术产业园，发展新能源、信息、生物医药等新型产业。吸引一些高校、科研院所、企业研发中心入驻园区，促进产学研一体化，促进技术研发与成果转化。

4．建设国际加工贸易基地，为我国沿边加工贸易转型提供范本。试验区建设，必须培育主导产业，以产业经济带动试验区经济发展。充分发挥通道优势，建设一批进口资源集散基地与深加工基地，主要批发、加工从东盟进口的水产品、水果、红木、橡胶等资源性产品。健全产品信息搜集与发布网络，将试验区打造成为中国—东盟部分资源性产品信息集散地。争取国家对加工贸易园区赋予综合保税政策，大力吸引世界500强、中国500强企业入驻试验区或注册设立分公司。大力发展第三方物流、中介、咨询等业务。以加工贸易园建设为载体，壮大加工贸易产业，促进产业结构优化与技术升级，抢占国际加工贸易产业制高点，使之成为东兴试验区的主导产业、经济增长的主动力。

5．打造中国—东盟文化产品进出口基地，提升试验区文化内涵。充分挖掘中国—东盟各国丰富的文化资源，通过建设动漫城、影视基地、图书城和举办文化论坛等方式，吸引中国—东盟各国的文化名人、文艺产品运营公司等齐聚防城港，进行文化交流与创作，文化产品研发制作，文化市场的开拓等，将东兴试验区乃至整个防城港打造成为中国—东盟文化产品研发中心、集散地、出口基地、批零中心等。

6．打造永久性会展与论坛，提升试验区国际知名度。在办好现有中越东兴·芒街商贸旅游博览会的基础上，筹划搭建中国—东盟农产品交易博览会、中国—东盟水产品交易博览会、世界橡胶制品博览会等，通过会展的推动，积极打造形成中国—东盟农产品集散平台、农业科技交流与合作平台、水产品物流平台以及农业信息载体平台。打造世界知名的永久性论坛。举办“中国沿边城市开发开放论坛”、“中国长寿之乡·养生论坛”，并将东兴设置为永久性会址。

（三）明确政策诉求，积极争取国家系列优惠政策为东兴试验区发展提供持久动力

设立东兴等试验区，是国家为了优化区域经济布局，促进沿边地区开发开放的需要。但各地的情况不同，应如何试、试什么、达到什么目标等许多事宜，还需进一步研究确定。东兴试验区，犹如国家给予我们一个大礼包，但目前尚无具体内容，需由我们提出礼包清单。礼包的分量与我们的工作质量关系甚大，特别是在政策清单的诉求上尤值得我们深入探讨。

1．建立财税政策试点。积极争取国家财政资金与政策支持，强化财政对东兴试验区建设的支持。一是财政优惠政策。建议中央财政在维持现行财政体制的基础上，在一定时期内对试验区的开发建设予以专项补助。比照越南口岸经济区政策，从2010年至2015年的5年期间，每年国家通过广西财政向东兴口岸基础设施建设投资的资金不低于当地财政收入的50%。比照福州平潭综合试验区政策，自治区财政10年内对东兴实行地方财政收入全留的财政体制。建议自治区政府设立推进东兴试验区建设的专项资金，主要用于支持试验区建设具有公益性、基础性与战略性的基础设施、公共平台。二是税收优惠政策。保税区内货物按照保税区政策实施，非保税区货物按西部大开发税收政策征税，将部分税种的国税按比例留成支持试验区建设。利用并放大中国—东盟自由贸易区的原产地政策，若东盟国家资源性产品在试验区内加工，建议只需增值20%，就可在国内自由流通。

2．建立关税返还试点。由于地方财力薄弱，边境口岸建设经费不足，全市至今尚未建有口岸联检大楼。而东兴市对面的越南芒街采取海关税收返还的优惠政策，芒街海关将每年关税收入在500亿越盾以下的全额留于地方，用于口岸基础设施及配套建设，超过500亿越盾部分，按50%返还，有力地支持了其口岸与城市建设。建议比照越南芒街的做法，将试验区关税以5亿人民币为基数，5亿元以下的关税全部返还试验区用于其口岸基础设施建设。超过5亿元部分，一半上缴国家，一半返还给试验区用于口岸等基础设施建设。

3．建立金融政策试点。在金融业务、金融市场和金融开放等方面的重大改革，可安排在试验区先行先试。一是创新融资模式。在产业投资基金、创业风险投资、私募基金、金融业综合经营、多种所有制金融企业、外汇管理政策、离岸金融业务等方面进行改革试验，鼓励社会资金以项目或资金多元化、多渠道的方式参与到东兴试验区建设中来。创新担保方式，设计符合试验区项目实际需求的融资方式，通过整合国际、国内资金和资本市场资源，运用短期融资券、中期票据、政府债券、信托融资、银团贷款等方式拓宽融资渠道，围绕土地出让收益优先偿还权等，撬动和组织多种资金满足试验区建设的资金需求。二是抓好金融产品的组合运用。发挥各金融机构金融产品的优势，支持和服务于试验区内各项建设，在边境贸易人民币兑换、离岸金融市场等方面先行先试。建议将对外贸易人民币结算试点推广到防城港市全市，打造环北部湾区域性人民币结算金融创新中心。

4．建立土地政策试点。将东兴市列为国土资源部土地管理改革综合试点，试验区建设用地由自治区政府单列审批。在保耕地总量、保基本农田总量、保粮食综合生产能力的前提下，按照“依法、自愿、有偿”和不改变农用地性质的原则，探索实行转让、转包、置换、质押、租赁、入股等多种农村土地流转方式，与农民共享土地增值效益，促进农村土地规模经营、集约生产。探素对农民进城后自愿退出的宅基地和承包地回购、置换等政策。探索实行区域土地利用计划的“异地有偿调剂”，实行农用地转为建设用地与退耕还林或土地复垦联动挂钩，合理分配土地级差收益。

5．建立城乡统一的户籍政策试点。参照成渝城乡统筹综合配套改革试点政策，实行城乡户口一体化管理，统称为“东兴市居民户口”，以身份证取代属地户籍管理的制度，享受统一标准的社会保障。同时，对东兴城区与各乡镇实施统一规划，按照资源禀赋、区位特征、交通现状等进行功能分工、产业布局、城镇建设。实施乡镇综合配套改革，撤乡（镇）并村，精简乡（镇）机构，实施“村改居”的农村社区管理。

6．实行价格优惠政策。参照海南政策，试验区内建免税店，市民和游客购买货物免税。实行电价按最低电价标准执行等。

7．实行外贸优惠政策。请求国家批准在防城港市整车进口汽车、水果、烟酒、香水等产品。合理利用东兴边境经济合作区的外商投资审批权，建立面向东盟的加工贸易基地。申报为废旧金属进口口岸。来自东盟国家，且有东盟国家原产地证的初级资源型产品，可自由进入试验区进行仓储、加工、展示、销售，免向海关申报和缴纳关税、进口环节税。来自东盟国家且有东盟国家原产地证的产品，从试验区进入国内其他地区销售，必须在联检中心办结有关手续后，方可进入国内市场。来自非东盟国家的转口或过境物品，按海关监管要求进入试验区。

8．实行通关便利政策。借鉴并扩展瑞丽“境内关外”模式，建议将二线监管点后设，打造大试验区。采取“二线办证，一线查验”的办法，东盟国家居民凭身份证、边民证或者护照自由进出试验区。东盟国家货运车辆、轿车、摩托车等均可免办手续出试验区。东盟国家货运车辆和边民，商人自用轿车，在向我方交警、海关等部门申办借道卡、交纳保证金等手续后，可在防城港辖区内通行20天。口岸外商可以自由居留及从事有关业务，居民和旅客都能享受关税优惠。

三、精心制定东兴试验区运作方案，放开手脚做好“怎么试”的文章

东兴试验区建设，既是重大战略机遇，也将面临许多前所未有的挑战。在尚无现成经验可搬的情况下，我们要建成试验区和示范区，需要精心运作，制定出切实可行的工作方案。在工作中，既要加强理论创新，更要大胆实践。要以当年深圳特区倡导的工兵精神，敢于“探雷排雷”，敢于先行先试，让实践与理论互为补充，相得益彰。

（一）成立东兴试验区常设机构，扎实推进各项工作开展

当前防城港市已成立东兴重点开发开放试验区工作领导小组，并对各个分组进行了具体分工。这体现了防城港市对东兴试验区这一天字号工程的高度重视。按照分工，该领导小组办公室设在东兴市，东兴市政府指定市发改局组成临时机构负责对接、落实试验区建设各项具体工作。目前，东兴市发改局仅有7人，临时机构的人员多是抽调而来，他们的工作积极性难以充分调动，加上事情纷繁复杂，大家都觉得力不从心。目前，自治区发改委成立西部处重点负责东兴试验区建设等事务。因此，建议参照市钢铁核电指挥部或者征地办等机构设置方式，成立东兴试验区建设指挥部（或者东兴试验区管理委员会），定编、定岗、定员，组织精兵强将，积极与国家及自治区沟通协调，确保试验区规划建设工作扎实推进。

（二）创新开发管理模式，为试验区高效运作提供有力保障

创新管理体制机制，采取“政府（管委会）＋开发公司”模式，负责试验区的组织管理与经营运作。成立东兴试验区管委会，定为副厅级单位，管委下设产业发展处、建设规划处、招商引资处、社会处等处室，将东兴市的一些局委办职责整合到这些处室。管委会负责试验区的行政管理、经济管理；制定并组织实施试验区经济和社会发展规划；行使土地资源、建设、交通、环保等行政管理权；任免行政官员、试验区投资开发公司负责人；履行社会管理职能；协调国家口岸联检部门、金融管理部门等在试验区设立的分支机构及其工作；处理试验区内的其他有关事宜。管委会下设试验区开发公司，该公司由政府控股、吸收社会资本共同入股，实行市场化管理。主要功能是基础设施开发、招商引资、物业管理、项目管理、咨询服务、产业开发、风险投资等业务。可面向全国、全球公开招聘开发公司总经理及专业管理人才。

（三）充分体现沿边沿海特色和区位优势，主动配合做好试验区规划编制与方案制定

确保按照国家发改委要求，于年底前完成东兴试验区实施方案。同时启动各配套项目的规划工作，争取主动，为试验区建设提供强力支撑。规划编制与方案制定要立足东兴优势，围绕沿边开发开放的主题，突出东兴特色，在发展上体现国际合作、生态环保、低碳经济等时代要求。规划既要突出对外开放，又要注重与周边区域的互动，重大项目建设与临港产业发展、城市总体规划等结合起来。特别是重视发展东兴至港口沿线，科学布置产业，以之为试验区中心轴，加快形成东兴至港口海陆经济带，使东兴组团与防城港市其他组团互动发展，实现边海联动。

（四）建立专家顾问委员会，为试验区建设提供智力支持

成立由外贸、项目建设、金融、旅游等多领域、国内外知名专家组成的试验区专家顾问委员会，在规划编制以及试验区建设过程中，善于发挥这些专家的智慧，为试验区建设出谋划策。

（五）全力推动一批项目上马与政策试点，为试验区建设积极探路

试验区的建设，重在操作，需要敢于探路开路。在功能定位、具体政策等尚未获国家正式批准的情况下，可先行建设或者试点自治区及防城港市可审批的项目和政策。

1．加快上马一批项目，为试验区打好基础。要充分利用试验区的品牌，多方争取国家的资金和项目支持。一是加快建好一批交通项目。发挥东兴作为连接东盟的陆路桥头堡优势，加快建成连接越南等东盟国家的综合交通网络。主要抓好防城港至东兴铁路、防城至东兴高速公路、中越北仑河二桥及配套一级公路、中越北仑河三桥及配套一级公路、东兴口岸国际客运站等项目。二是加快建成一批城市基础设施项目。主要是加快东兴市城乡供水一体化工程、城区燃气管道工程、城区排污排水管道改造工程、江平镇污水处理厂、中越友谊医院等项目建设，提升城市服务能力。三是加快建设一批产业项目。试验区建设必须有产业基础支撑，抢占产业制高点。目前，要加快上马或者建设东兴市服装工业城、西南综合机电市场、国际橡胶交易市场、国际家电城、东兴新边民互市贸易区、东兴口岸二桥验货场建设、东盟资源产品交易中心、东盟再生资源加工产业园区等项目。

2．开展整车进口业务，做大物流。具体有：一是整车进口水果。整车进口水果审批权在自治区检验检疫部门，东兴海关及检验检疫局认为现已具备整车水果进口检验能力，待东兴检验检疫大楼竣工后，通关能力更强。可向自治区检验检疫局申请水果进口额度，鼓励水果进口。二是整车进口原木、蔬菜、水产品。中越一桥设计承载能力仅为20吨，但是现在车辆运输量大多在40吨左右，远远超过桥的承载能力。要做大物流，眼下关键是要加快修建好中越二桥，便于货物进出。要加快建设一批冷冻设施，便于水产品冷藏。

3．尽快申请恢复异地办证，做大人流。进一步打响东兴跨国旅游名气，为将试验区打造成为跨国旅游区做好铺垫。

4．健全金融银行机构，做大资金流。在广西各县市里面，唯有东兴至今未设人民银行的支行或者派出机构，东兴市政府财政委托农业银行代理，开一个财政账户都需要跑到防城港市办理，严重降低工作效率，也影响了东兴市的招商引资工作。东兴市正实施边境贸易人民币结算试点和村镇银行试点，边贸结算十分活跃，因为没有人民银行支行或者派出机构，金融试点与国际贸易结算受很大影响。东兴试验区建成后，国际金融的发展将带来更多的资金流。因此，应尽快向人民银行自治区分行或者防城港市支行建议，设立人民银行东兴市支行。