行政区与经济区

第一节　行政区与经济区

一、行政区与经济区

行政区是指国家为行政管理而划分的各级区域或地方，也就是相应的地方国家行政机关所辖的区域。它又称行政区域，亦简称政区。行政区是国家实施政治控制和社会管理的特定地域单元，具有比较稳定的地理界限和刚性的法律约束。

经济区是社会物质生产的重要地域组织形式，是既有内部结构（包含部门结构、区域结构、经济核心）又有外部联系的生产地域综合体。它只有在商品交换发展、劳动地域分工达到一定程度时才会出现。因此，也可以说，经济区是现代化大生产的产物。

二、我国行政区与经济区关系的演变

（一）计划经济时期以“条条”管理为主的区域经济运行模式

计划经济时期，行政区与经济区的关系突出表现为行政区替代了经济区。行政区在区域经济发展中发挥着至关重要的作用，同时在中央政府不断向地方放权的过程中，行政区的经济功能初步显现。计划经济时期，我国没有建立起全国开放公平的大市场，市场经济运行机制尚未建立，区域经济运行缺乏独立的主体，微观的市场基础即独立的、自负盈亏的企业基础薄弱，经济运行主要依靠中央政府和地方政府来直接经营和掌控，所以以市场为依托的经济区域基本不存在，行政区替代了经济区，区域经济运行突出表现为以“条条”为主的特征。

改革开放前的30年间，我国历经了数次的“分权”或“收权”的改革，在历次改革中，行政区的经济功能初步显现。其中有两次比较大的改革。一是“大跃进”时期。当时为了尽快建立各省（区、市）独立完整的工业体系，克服“一五”时期过于统一集中的中央集权式管理体制，国家向省一级地方政府下放了若干经济管理权限，如企业管理权、计划管理权、劳动管理权、财权、税收权等。二是“文化大革命”时期。从1966年开始，又继续进行了经济管理权限下放的变革，如1966年实行的将一批小企业生产的原材料划归地方使用，1967年实行的将地方企业基本折旧基金全部留给地方和企业支配，1970年实行的下放中央直属企业，试行基本建设投资和财政支出大包干，等等。

在这种分权模式下，地方政府对地方财政有支配调剂权、机动财力权和明确本地区实施细则权。地方财政收入的多少，与所属企业的利润和税金有很大关系，为了获得更多的税金和收入，增加政绩，各级地方政府从自身利益出发就会采取一些办法来保护所属企业，企业竞争更多地表现为地方政府之间的竞争。但这一时期，中央政府仍有很强的负责全国资源配置的权力，自上而下的“条条”管理仍具有巨大的权威性，地方政府的利益主体地位尚不完全，中央政府对地区经济发展起着决定性的作用，因此行政区经济缺乏独立运行的基础，只是初步显现出了一个雏形。

尽管计划经济时期以行政区组织经济占据了主导地位，但以经济区组织区域经济的思想也是存在的，受体制束缚必然不能发挥应有的作用。在这一时期，我国曾试图按照经济区的模式来组织区域经济的发展，如新中国成立初期，为了便于在中央统一领导下因地制宜地在各地区开展工作，中央决定在省区之上设置六大行政区，并相应地在各大行政区内设置国家权力机构，享有各大行政区内部的政治、经济和文化各方面措施的性质权利。1954年中央撤销了六大行政区建制，收回了以前下放到大区的权利，这样虽然对加强国家领导，集中力量建设起了积极的作用，但随着权力的集中，也出现了中央集权过多，统得过死而地方缺乏积极性的弊病。1958年又提出了建设七大经济协作区的设想，七大经济协作区的划分维持到1961年，即为六大经济协作区的划分所取代。在1970年确定的“四五”计划中，党中央决定以大军区为依托，将全国划分为了十大经济协作区。这些尝试都是试图通过区域经济协作来打破省级行政区对区域经济的束缚。但是由于这些大协作区同时也被赋予了相当程度的行政管理权限，就如在中央和省级行政区之间又增加了一级“行政区”，因此难以达到预期的管理目的。

（二）20世纪80年代至90年代初以行政区为主导的区域经济运行模式

改革开放后，传统体制下的中央是唯一的经济利益主体的格局被打破，一元利益主体逐渐被国家、区域、企业和个人等多元经济利益主体所取代，这种转变调动了区域、企业和个人的积极性，在一定程度上促进了区域经济的蓬勃发展。但由于改革不到位和市场发育不完善等因素，行政区和经济区关系并没有完全理顺，诱导和约束区域多元利益主体发展的条件不完善，致使各行政区之间的经济矛盾更加突出，“行政区经济”由过去的隐蔽式转变为暴露式，行政区的经济功能在改革开放的前期阶段得到了强化。

20世纪80年代我国实施了一系列的分权化改革，加深了以行政区为主导的经济特征。这些改革主要包括：一是财政体制改革，实施“划分收支，分级包干”，形成了地方财政“分灶吃饭”制度；二是与“分灶吃饭”为核心的新型财政体制相对应，实行了经济管理权限的地方分权。中央各部门相继把一些直属企业下放到省区或中心城市管理，同时国家扩大了省区政府的投资项目审批权、重要物资调配权、信贷控制权和外汇管理权等。在这种体制影响下，区域经济的运行在本质上没有改变传统的“政府主导型”的模式，地方政府的经济主体地位得到了极大的发挥。地方政府成为了地区间竞争的主角，而企业只是充当了地方政府不规范竞争的附属物。各级政府为了追逐本地利益，势必运用行政权力干涉区域间合理的经济联系，并运用各种行政手段干扰经济规律发挥其应有的作用，社会化大生产和统一大市场被严重割裂为各种层次、各种类型的“诸侯经济”。以行政区组织区域经济运行的方式，割断了地区间合理的经济协作关系，阻碍了地区间横向联合的开展和合理的地区专业化分工，最终损害了区域经济发展的整体效率和综合效益，形成了中国区域经济中特有的行政区经济现象。

这一时期在区域经济运行中，各级政府也尝试了一些经济区的组织及管理模式。一是通过编制和实施国土规划来协调行政区之间经济关系。20世纪80年代初，基于我国的国土资源和生态平衡遭受相当严重破坏的情况，党中央决定把搞好国土整治与国土开发提到重要的议事日程上来，当时提出国土整治的主要内容是“土地利用、土地开发、综合开发、地区开发、整治环境、大河流开发”，并明确“要搞立法、搞规划”，批准成立了相应的职能机构，专门负责国土工作。由于国土工作所具有的战略性、综合性和地域性等特点，因此首先就要面临着如何打破行政区界限来统筹规划国土资源开发、利用、整治和保护的问题。为此，从推动综合开发、地区开发和大河流开发的角度，先后组织编制了一系列区域性的国土开发整治规划（如京津唐地区）和大江大河综合治理规划。二是积极开展经济协作区。经济协作区的出现及其发展是我国有计划的商品经济发展过程中的必然产物，也是对计划体制的一个重要改革。从十一届三中全会开始，我国地区、部门、企业之间开始打破封锁，生产、流通、科技领域的横向经济联合有了很大发展，一批跨地区、跨部门的多层次、多形式，规模不同、各具特色的经济协作区组织，也随着联合的发展而开展起来。当时的经济协作区可划分为四种类型：省（区）际间的经济协作区，如东北、华北、中南、西北经济协作区，西南六省七方经济协调会，以及晋陕蒙宁能源基地，长江三峡经济开发区。省（区）毗邻地区的经济协作区，如淮海（苏鲁豫皖）、中原（晋冀鲁豫）、南京（苏皖赣）、武汉（湘鄂赣豫）以及环首都经济协作区（河北廊坊、保定、张家口、承德及北京市的区县）。省（区）内的经济协作区，如辽宁中部城市经济协作区、长株潭、珠江三角洲等。城市间经济技术协作网络，如长江沿岸中心城市经济协调会、环渤海地区市长专员联系会等。以上工作的开展，对这一时期加强地区之间的经济合作，促进区域协调发展发挥了一定的作用。

（三）20世纪90年代中后期以来行政区与经济区关系的逐步协调

20世纪90年代以来，随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，行政区与经济区关系正在向着有利于经济区域形成和发展的方向演变。从总体上看，行政区经济依然存在，尤其在一些竞争性领域，行政区之间的争夺仍十分激烈，但地方行政主体也越来越意识到经济区域的重要性，通过加强与周围区域的联合和协作，在竞争与合作中共同推进地区经济的发展，成为在全球化时代应对日趋激烈的竞争环境的必然选择。在经济发达地区，通过打破行政壁垒，消除市场封锁，行政区主导地方经济的趋势有所弱化，跨区域的生产要素流动显著增强，企业的跨区域联合及其涉及的资产价值明显增多。

这一时期，以分税制为代表的体制改革特征，仍然对行政区经济发挥着重要作用。1994年1月1日起中央决定实施以分税制为特征的财政体制改革。按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财政相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收体系和地方税收体系，分设中央和地方两套税务机构分别征管。以分税制为特征的财政体制改革，进一步强化了地方政府经营管理地方经济的权利，同时构建了地方独立的财政收入体系和来源，也就是进一步强化了地方经济利益的独立性。于是，在经济体制改革进程中，以行政单元为基础的各地区基本上各自构成了一个相对独立而完整的经济组织体，行政区经济并没有消除，反而愈演愈烈。只不过其表现形式与前期有所不同，突出表现在那些能为地方经济带来较大财政收入的产业，成为地区间竞相争夺的对象，如以石油化工、钢铁为代表的重化工业，成为各地普遍追求发展的产业。由此造成各地区不顾自身优势，在重化工业产业结构方面的趋同特征十分突出，造成对原材料、能源资源和水资源的盲目掠夺，对生态环境的严重破坏，形成了粗放型的经济增长特征。这一时期，以经济区域推动区域经济的协调发展在国家战略中得到重视，在地方实践中也得到了积极的推进。

首先，从国家的发展战略指导思想上，提出了按照经济区域来引导地区经济协调发展的思路。在《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中提出：按照市场经济规律和经济内在联系以及地理自然特点，突破行政区划界限，在已有经济布局的基础上，以中心城市和交通要道为依托，逐步形成7个跨省（区、市）的经济区域。针对《规划》提出的7个大经济区域还分别编制了以加强区域间经济联系为主的区域规划，为各个经济区域的发展发挥了积极的推动作用。在“十一五”期间，国家开展长三角和京津冀区域规划的编制工作，都是旨在按照经济区域发展的思路，推进这些区域的迅速发展。

其次，各类不同发展水平的地区正在积极开展以打破行政区域界限，按照经济联系来推动区域之间的联合与协作。典型的如长三角、珠三角和京津冀等区域。各种不同类型的区域经济组织不断建立和发展，区域合作机制不断完善。如长三角地区建立了高层领导定期会晤制度、沪苏浙三省（市）常务副省（市）长参加的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”、长三角16个城市参加的“长江三角洲城市经济协调会”、三省（市）有关职能部门间的沟通协商机制等。

经济区发展趋势的增强，是政府、企业和市场及其相互关系等制度基础和体制环境变化的结果。随着社会主义市场体制的不断完善，各类生产要素自由流动的障碍逐步减少，市场配置资源的能力大大加强；全球化、城市化和市场化的推进，地区间竞争日趋激烈；企业改革步伐加快，国有企业改革继续深入，政企分开步伐加快，非公企业发展环境不断改善，企业市场主体地位不断增强；在中央科学发展观指导下的地方政府工作重点的转移和改变等因素，都成为经济区域形成的重要因素。