经济区渴望突破行政区的束缚

一、经济区渴望突破行政区的束缚

在市场经济条件下，行政区与经济区作为两个性质完全不同的区域类型，其职能定位和运行规则都是不同的。行政区主要负责履行辖区内的公共管理职能，相应的，其运行要遵循行政规则，即主要以行政命令的纵向传递方式来运行。经济区的职能主要定位为经济职能，其运行要遵循市场经济的普遍规律。因此行政区与经济区之间的关系逐渐走向分离，是一种正常的现象。从西方典型国家的发展经验来看，在成熟市场经济条件下，不同行政区域之间将会按照区域经济一体化或经济区网络的规律组织经济运行。相应的，不同行政区之间超越行政区划界限，寻求区域经济合作共赢的成功案例也有很多。比如美国的纽约市，其经济发展边界早已经突破了纽约的市域范围，向新泽西州延伸，但美国政府并没有因此而调整区划，而是通过经济协作，实现区域经济发展的共赢。再比如，日本的东京都和琦玉县，虽然在经济上已经融为一体，但两者的行政界限始终未变。⁽¹⁵⁾在市场经济条件下，行政区与经济区界限不一致的情况时常会出现，与其承担行政区划改革带来的巨大成本，不如超越区划界限，转而寻求行政区之间在区域经济社会发展中的彼此协作。基于以上分析，不难看出，行政区与经济区各自都有着自成体系的一套运行规则。尽管行政区与经济区之间在某一特定的时间段内可能存在地域上的重合，但二者并不以此为最终目标。由于经济区往往是资源要素自由配置的客观结果，因此相对于行政区而言，经济区的界限比较模糊，且始终处于不断的变化之中。从这个意义上来说，在完全成熟的市场经济条件下，行政区和经济区之间的地域界限在大多数情况下是很难完全重合的。

从国际经验来看，在市场经济较为成熟的国家，行政区与经济区之间的职能定位是非常明确的，彼此之间按照各自的运行规则分别承担不同的职能，互不相扰。以美国为例，尽管美国的地方政府体系较为复杂，形式多样，既有承担复合功能的县和自治市，也有承担单一功能的特别区，但是作为一级行政区，美国各种形式的地方政府都是以执行行政管理任务和提供各种必要的公共服务为基本职能的。也就是说，美国地方政府并不负责区域经济发展事务，经济区的发展完全是市场要素自发配置的客观结果，根本不需要考虑行政界限的问题，因此也就不可能存在运用行政手段或利用行政壁垒限制经济区扩张的问题。由此可见，在市场经济条件下，完全没有必要通过反反复复的区划调整和层级改革来适应不断变化的经济区。