行政区的概念与行政区不可忽视的问题

二、行政区与政区间竞争

（一）行政区的概念

静态意义上的行政区即行政区域，是国家为设置各级政权机关，实现对国家的管理而划分的各类区域^[2]。中国现行地方政府体制，主要是省、地区、县、乡/镇四级制。行政区域的名目虽然繁多，但具备相应的行政级别，都可以分别归到这四级之中。动态意义上，可以把行政区理解为行政区划。有的学者从政治学角度解释，认为行政区划是“国家行政机关实行分级管理的区域划分制度”，即“国家为了实现自己的职能，便于进行管理，在中央的统一领导下，将全国分级划分成若干区域，并相应建立各级行政机关，分层管理的区域结构。”^[3]另有学者从地理学角度界定，认为行政区划是指在一个国家的领土上，根据行使国家政权和执行国家任务的需要，并考虑地理条件（如山脉、河流等）、传统历史、经济联系和民族分布等状况，实行行政管理区域的划分和调整。所以，综合来说，行政区是国家根据政权建设、经济建设和行政管理的需要，遵循行政区划法规等法律规定，充分考虑政治、经济、历史、地理、人口、民族、文化等客观因素，按照一定的原则，将全国领土划分成若干层次、大小不同的区域。行政区域一旦划定就由相应法律予以规范保障，不能任意更改，具有较强的稳定性。

基于行政区域范围内的经济可以称之为行政区经济。行政区经济的概念由国内学者刘德君教授首先提出，主要指在既定的行政区划范围内，由行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊经济现象^[4]。它是以国内区域经济的分割为特征，与区域经济一体化相悖的一种人为划分的过渡性质的辖区经济，表现为行政区划对区域经济发展的刚性约束。由于在“行政区经济”运行下，地方政府对其辖区的经济起很强的干预作用，生产要素流动受阻，所以是一种具有明显封闭性特征的区域经济，是我国区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变过程中出现的一种区域经济类型。“行政区经济”现象的典型表现可以归集为5个方面:一是企业在竞争中渗透着强烈的地方政府经济行为；二是生产要素在跨行政区的流动过程中受到地方政府的强烈阻滞；三是行政区之间的产业结构同构化现象十分明显，经济结构呈稳定状态；四是经济中心和行政中心表现出高度的一致性；五是行政区边界经济的衰竭性。属于长三角区域内的各城市的市域经济均属于“行政区经济”范畴。

以行政区域为单元的地区经济利益格局是中国经济结构的一个重要特征。出于自身利益的考虑，中国的各级政府经常按行政区来组织和调控经济发展。所以出现这一局面，有3个方面的原因:一是中国的行政区除政治功能外，还有自己的经济功能，为官一任，造福一方，各级政府既有发展经济的责任，也有发展经济的冲动；二是中国的各级政府不仅拥有组织和调控经济的工具，而且拥有一定的经济资源，有能力参与经济活动；三是各级政府不仅要对行政区内企业、居民负责，还要对上级政府负责，而上级政府考核下级政府政绩的好坏又常与下级政府管辖区域的经济发展状况的好坏相关联。由于上述背景，行政区经济有其存在上的合理性，其对国家经济的成长也有着不可或缺的功用。

然而，从现实情况看，行政区经济有着以下不容忽视的问题:

一是行政区经济源于政府对经济的干预，也强化政府对经济的干预。在行政区经济的运作条件下，区域经济呈稳态结构，而且带有强烈的地方政府行为色彩。因此，一个行政区的“经济”，往往以一个区域甚至一个国家的“不经济”为代价。

二是行政区经济阻碍全国统一市场的形成和发展。经验表明，如果区域之间的经济发展水平和人均收入水平相近，则区域内的需求结构和偏好也会相似，市场间的隔离会小，而区域内专业化分工的机会就会增大。反过来，则会导致需求与供给关系的弱化。在中国，由于区域经济发展差距不断扩大，区域之间的利益摩擦因之激化，各级地方政府为了追求和保护自身利益，往往以行政区为依托，构筑贸易壁垒，实行市场封锁，阻碍经济要素资源的自由流动。

三是由于各级行政区划层次较多、分割繁细^[5]，一个城市群可能分属不同的行政区，在发展目标、产业结构、产业布局、环境保护等方面，城市群区域与各行政区域之间、城市群内部各城市之间都有可能存在明显的冲突，集中表现为区域行政壁垒对要素自由流动的限制，导致要素流动与进入成本偏高，致使区域资源要素不能顺畅流向优势区位——城市，从而影响和制约了城市群的发展。同时由于区域内城市没有根据区域经济一体化的大局来正确定位，导致城市之间缺乏整体规划与协调。长三角经济生态格局里，出现了争资源、争项目的现象，在一定程度上造成资源浪费、重复建设、产业同构。长江三角洲区域经济发展呈现出较为明显的“行政区经济”特征，这种“板块经济”模式使得长三角城市群的发展备受现行行政区行政管理体制的制约和束缚。

（二）政区竞争

演化经济学（evolutionary economics）认为，人类社会充满竞争，竞争是一种甄别机制，它能从成本过高的事物中识别出被人们视为于己有益的事物，促进社会经济的持续进步，发现和学习更好的制度安排。经济及社会领域内的各类竞争，如商业竞争、工作竞争、赛事竞争等都是正常而且必要的，可以达到优胜劣汰、鼓励先进的作用。但是，在公共行政管理领域，政府间的竞争往往比较复杂而微妙，很难用既定的规则或裁判制度来判定优劣与胜负。新制度学派基于演化经济学的立论基础，进一步明确提出政区竞争（inter－jurisdictional competition）理论，从而把经济市场上竞争的天然法则拓展到政府的集体行动的分析中去。以D·诺思为代表的经济史学家在一系列论著中证明:“共同体和政区”（communities and jurisdictions）间的竞争是如何引导着较有益于公民和企业的规则不断演化，这些规则包括受约束的政府、财产权利、约定的程序（due process）、法治等^[6]。而事实上，即使是极力推崇“小政府，大市场”的古典经济学的经典代表A·斯密也认为，当自由市场经济发轫之际，政区间的竞争就是客观不可避免的。在他看来，如果一个国家不能提供对产权的有效保护，那么，资本所有者就会迁往其他国家，从而促进国家间政区竞争机制的形成。因为“土地是不能移动的，而资本则容易移动。土地所有者，必然是其地产所在国的一个公民。资本所有者则不然，他很可能是一个世界公民，他不一定要附着于那一个特定国家。一国如果为了要课以重税，而多方调查其财产，他就会把资本移往任何其他国家，只要那里比较能随意经营事业，或者能安全地享有财富。他移动资本，这资本此前在该国所经营的一切产业，就会随之停止。”^[7]在此基础上，欧美的许多经济学者发展和完善了新制度学派的政区竞争理论，更为系统地运用经济学的思路，论证经济市场化下的“竞争性政府”和“以足投票”问题，并且更多地把这种理论用于分析联邦制国家地方政府间普遍存在的竞争问题。在国内学者的研究方面，杨瑞龙深入研究了中国地方政府制度供给进入权问题^[8]；李军鹏对政区竞争理论进行了归纳，探讨了政治竞争理论的内容、机制和作用以及规范的原则^[9]。

根据上述分析可以发现，从历史发展或者社会演进的角度来看，自亚当·斯密的古典自由市场经济以来，无论是国家间的中央政府，抑或是区域间的地方政府，政区间的竞争总是不可避免而且大量存在。这种区域间的政区竞争，集中体现为辖区间政府为了获得各种有形或无形的资源以实现一定的目标，而围绕制度、政策和公共物品与公共服务的竞争。可以说，区域政府间政区竞争理论，打破了传统的狭隘的政府观，即在经济市场化的背景下，某特定区域内（如长三角区域）的地方政府已不再是农业社会时期那种垂直统治下“自给自足”型的封闭式政府，而是拥有相对独立地方利益和横向竞争压力的开放式政府。以地理位置、空间距离、经济关联度、大都市圈等因素为主要的衡量指标，长三角区域特指由上海、苏中南及浙北地区构成的区域。这个区域的政府竞争包括了上海、江苏与浙江两省一市的竞争，也包括了上海、杭州、南京等在内的16个城市间的竞争。有差别就有竞争，良性的竞争是促进经济发展的动力，其积极意义显而易见:最主要的如，地方政府竞争有利于经济转型；地方政府竞争机制能有效解决政府中存在的“委托—代理问题”；地方政府竞争迫使地方政府对本地企业“扶强扶优”，有利于引导企业加快技术进步，提升产业层次。总之，地方政府竞争在动员经济、制度、政治和行政等的创造性方面具有重要作用，从而有利于经济增长^[10]。

但是总体来看，在我国经济市场化和社会开放化的背景下，行政区经济现象在当前依然存在，地方保护、地区封锁在许多地区和部门依然十分突出，区域地方政府间竞争已经出现并愈演愈烈，出现朝着不良竞争、恶性竞争演化之势。改革开放以来我国的一个实际情形是:一方面经济发展中形形色色的地方主义、山头主义、舍我其谁等恶性竞争屡禁不止；在区域经济发展中各地方政府追赶式的激烈竞争也开始出现。不少地方在开放引资上竞相出台优惠政策，在外贸出口上竞相压价，导致过度或恶性竞争。由于省市之间、城市之间及县域之间存在高低不等的一道道行政性障碍，隶属于不同行政主体的产业开发区实施的是背靠背的招商政策，各城市的招商条件并不透明，商务成本缺乏正常的梯度。本应是成本导向下的企业投资经营行为与追求地方利益的政府行为合在了一起，使得同类产品及上下游生产能力难以相对集中，产业链的分工协作关系出现断裂，或不经济地扩大了空间距离。在这种背景下，外商投资企业不论其产业属性和专业特长，一概成为各城市政府部门的争夺对象。

商务部2004年度对全国22个省、自治区、直辖市的一次调查显示，有20个省市均有产品或服务遭受地区封锁的侵害。调查表明，利税高的行业易遭受封锁；欠发达地区保护更严重；大型企业遭遇的封锁多于中小企业；流通领域受到的地区封锁更严重。特别是连锁经营企业，在异地开设分店往往会受到各方面抵制。一汽集团反映，它们的车在28个城市受到不同程度的市场准入限制或歧视。作为“无国界经济”的中国现代汽车工业，陷入浓厚的“省界经济”尴尬之中。国务院发展研究中心对近4 000家企业的问卷调查显示，2/3的企业认为地方保护对企业的生产经营有影响。所以，一位法国的经济学家在研究中国国内省际之间的贸易商品关税后得出的结论指出，中国入世实际上还要面对省际之间更高的贸易壁垒。以上大量事实表明，我国行政区经济运行的机制仍然在起作用，地方政府出于自身利益而干预区域经济的情况仍很突出，如何趋利避害，规范区域经济发展中的地方政府间的竞争行为，促进区域的良性协调发展，是我们当前需要认真研究的议题。