建立完善的园区产业政策体系

第二节　建立完善的园区产业政策体系

一、确立制定产业政策的指导思想

产业政策的概念源于第二次世界大战后的日本,用产业政策指导国民经济的发展是日本的创举,所以,在学术界一般都公认是日本把产业政策的概念推向了世界。日本经济学家下河边淳认为,产业政策是国家或政府为了实现某种经济和社会目的,以全产业为直接对象,通过对产业的保护、扶持、调整、完善、积极或消极参与某个产业或企业的生产、营业和交易活动,以及直接或间接干预商品、服务、金融等的市场形成和市场机制的政策的总称。

可以看出,产业政策的实质就是政府对经济生活的一种干预,即政府通过推行一系列政策、措施干预资源在产业之间的分配,弥补市场机制的不足,实施某种程度的计划化。但这种计划化的措施不排斥市场机制,而是以市场机制为基础发挥其作用,这是政府系统设计有关产业发展,特别是产业结构演变的政策目标和政策措施的综合。一般来讲,制定产业政策的目标是产业发展的合理化,即产业结构合理化与高级化以及产业内部组织结构的优化。这种产业政策不是一项或几项经济政策,而是一组相互关联的各种配套的经济政策形成有机系统。较完善的产业政策体系往往会成为园区产业发展的“风向标”。

工业园区是以企业为主体的产业聚集区,这种聚集在我国多数是政府事先划定后形成,或是企业基于该区域的某种资源优势自发聚集,然后政府再加以划定而形成。简言之,我国大多数的园区包括当前佛山的工业园区发展模式当属政府主导型模式,政府作为工业园区发展中重要的制度供给者,通过制定完备的产业政策体系,并综合运用法律、经济、行政等各种手段,向各类工业企业发展提供良好的制度环境,这种制度因素对政府主导型园区的产业发展更为重要。我们认为,制定园区产业政策时应以如下两大方面的内容作为基本指导思想。

(1)产业政策应立足于创新,以创新推动产业结构的调整与发展,达到其目标。其实,产业发展是指产业的技术水平、生产能力和适应社会需求的变动及其要求,从低级向高级、从小到大、从少到多的演变过程,在这一过程中,关键在于创新。产业政策的核心就是创新。从这一指导思想出发,产业政策设计的基本内容之一就是如何配合运用各种政策手段变量,创造有利于产业创新的条件,刺激产业创新,扩大创新的波及效应,从而促进产业的发展。具体而言,对于园区内落后的传统产业、薄弱产业的扶植,不能仅仅采取保护措施,更应该采取激励创新的措施,帮助其进行研究与开发工作,以提高劳动生产率。对于较先进的新兴产业的发展,不能仅仅从收入需求弹性角度考虑,更不能只靠进口支撑,应当在提高创新水平与创新能力的基础上发展新兴产业,使整个产业结构的变动具有有序性。对于主导产业的确定,不能只以高增长率为标准,还要考虑这种高增长率是否以新的生产函数的引入为基础。

(2)产业政策指导思想的另一个基本点应是加强协调,即产业的协调发展。产业协调既包括产业结构的协调、产业组织的协调(如大企业与小企业之间的协调)、产业素质的协调,又包括产业结构、组织、素质之间的协调。如果产业结构在上述几个方面都比较协调一致,那么其结构的聚合质量必定是较高的,从而有较好的结构效果。具体表现在5个方面:①结构协调提高各产业的内部经济效益。由于产业之间互相服务和互相促进,彼此为对方创造较好的环境,从而有利于提高产业内部的经济效益,使资源得到充分有效的利用。②结构协调可产生“外部经济”。各个产业能以其他产业的活动作为整体的产业结构的活动来取得利益,随着产业部门的增多和产业结构越来越复杂,这种结构协调产生的外部经济效益就越大。③结构协调促进技术进步和扩散效应。由于各项技术进步是互为条件、互为结合的,所以结构协调不仅有利于促进技术革新,而且技术革新更容易扩散和渗透,从而使技术进步的意义更为重大。④结构协调有利于经济的稳定增长,从而避免因经济大波动引起的摩擦和损失。⑤结构协调有利于适应需求结构的变动。

二、正确选择主导产业是制定产业政策的基本前提

选择正确的主导产业是各国制定产业政策和产业发展战略时必须考虑的基本问题,而主导产业选择的基准是进行主导产业现实选择过程中的一个重要问题。选择基准是根据主导产业的基本理论得出的选择主导产业时所遵循的原则与标准,也是许多国家主导产业实际发展经验的总结。综观世界各国主导产业选择基准,在佛山工业园区的主导产业选择时要注重以下三个基准:

(1)收入弹性基准。它是从需求结构变化的角度考虑不同产业的不同发展潜力和可能性的。不同的收入弹性表明不同产业潜在的市场容量,只有收入弹性高的产业才有可能不断地扩大其在市场上的份额,这种产业往往代表着产业结构变化的方向。

(2)要注重生产率上升基准。在经济发展过程中,各产业部门生产率提高的幅度各有不同,这是由各产业部门的技术进步程度不同造成的。在价格结构已定的前提下,生产率上升快的产业,成本下降的也快,从而能够创造出更多的国民收入。对这样的产业优先配置资源,可以提高国民收入的增长速度。生产率上升基准是从供给角度考虑不同产业的不同发展潜力和可能性的,因此,国民收入的增长与生产率上升密切相关并呈同向运动。

(3)产业关联强度基准。前两个基准分别从供给和需求角度来考虑主导产业发展的可能性,产业关联强度基准则是前两个基准的补充。该基准强调主导产业对国民经济其他产业的带动作用。从理论上讲,一个产业的前后关联效应都较大时,发展该产业能够有力地带动其他产业的发展。产业关联程度的不断提高,可以促进产业结构的成长。各国的经验表明,产业关联度的提高不仅会促进总供给的增加,还会改变供求关联、技术关联、竞争关联的影响。

随着佛山人均收入水平的不断提高,佛山市居民对各产业各种产品的需求也发生了相应的变化。如表12-1所示,从2003～2004年佛山市城市居民人均消费支出情况来看,2003～2004年期间佛山市居民消费增长率最高的是交通、通信两大部门,为64.1%,其次是居住,增长率为33.8%,换言之,佛山目前收入弹性最高的产业即是交通、通信及居住部门,同时2004年佛山市恩格尔系数(恩格尔系数=食品支出额/消费总支出)降至33.3%,其中佛山市顺德区的恩格尔系数甚至为27%,在居民消费支出合计中交通和通信消费占21.2%,仅次于食品支出,稳居第二位。调查结果显示,佛山市顺德区城镇居民的汽车消费一路高歌,私家车拥有量大幅增长,顺德区每百户城镇居民家庭拥有26辆汽车,即每3.8户人家就有一辆,比全省每百户汽车拥有量(6.4辆)高3.1倍,继东莞(32辆)之后排在全省第二位,比深圳(18.6辆)高39.8%。佛山市交通和通信条件不断改善,居民家庭拥有的交通、通信工具数量和档次逐步上升。2004年佛山市百户居民家庭拥有家用汽车7辆,摩托车139辆,固定电话100部、移动电话193部,人均移动电话0.64部,家用汽车进入寻常百姓家和移动电话的普及是居民消费的亮点。2003～2004年,佛山市城市居民消费中,对衣着和家庭设备用品与服务的消费比重有所下降,而对交通通信、居住、医疗保健等消费比重有所上升。2004年消费支出合计中占比重最多的依次是食品、交通和通信、教育文化娱乐服务、居住、医疗保健等。这种消费结构的升级,必将引导园区产业结构的快速升级。产业政策要适应产业结构的变化,正确选择主导产业并通过产业政策扶持主导产业发展,主导产业又带动其他产业发展,从而带来园区经济的健康、持续发展。另外,汽车、电子信息、建材等产业关联度都很高,对其他产业的带动性强,正是增长后劲强、生产率高、具有发展潜力的行业。由此可以看出,按主导产业选择基准,近几年佛山市工业园区主导产业应为交通、通信及居住等几大部门及相关的汽车配套产业、电子信息产品制造业、建材等。

表12-1　2004年佛山市城市居民年人均消费支出分类表　单位:元/人(%)

续表

资料来源:佛山市统计信息网,www.fstjj.gov.cn。

三、借鉴学习日本产业政策的成功经验

第二次世界大战后,日本经济出现举世瞩目的高速增长,实现了堪称为“世界奇迹”的经济繁荣。曾为战败国的日本于1966年国民生产总值(GNP)已超过英国,1967年超过法国和联邦德国,跃居资本主义国家第二位。国内生产总值从1973～1997年一直位居世界第二位。学术界普遍认为,日本经济之所以能够迅速增长,同日本的产业政策有着密切的关系。日本政府在产业发展中通过积极干预,使得其经济发展、产业升级和科技进步得以同步进行,产业政策在日本经济发展中起到极大的推动作用。20世纪50～80年代,产业政策在亚洲国家盛极一时,曾作为日本、亚洲“四小龙”等国家和地区经济崛起的奥秘。

日本为了推进产业合理化,在不同的产业发展阶段,根据其社会经济发展的需要及国际形势的变化制定了相应的产业政策,自始至终其产业政策带有柔性的特色,主要采取了诱导型的产业政策。由于日本的企业绝大部分是私人企业,政府不能直接干预企业经营。日本政府的做法是从产业(或行业)合理化的角度出发,组织政府官员、学者、经济界人士、社会有识之士,成为“产业结构审议会”,分析产业发展动向与变化趋势,指出企业在产业结构合理化过程中应该采取的措施,同时对政府将出台的政策由下而上进行讨论,论证其可行性。各种产业政策没有强制性,也不带有计划经济的特色。“产业结构审议会”对产业政策论证的程序是:学者以自己的专业知识、理论见解将审议会的工作具体化、成文化,并给予理论上的论证和说明;经济界人士代表企业界的利益,从企业活动、贸易活动的实务家的角度,尽量使审议会的工作能反映和符合经济实务的需要;社会有识之士则从社会一般的立场出发,将社会其他成员的意见、见解反映到审议会的工作中去。

日本在制造业发展过程中较成功的一点就是在各阶段正确选择主导产业并将其确立为重点扶植产业之后,建立与之配套的产业政策体系,具体做法有三大类:第一类是通过具体的政策工具,如财政政策、金融政策等,间接影响企业及产业的经营活动;第二类是通过制定相应的法律和法规,如日本1936年制定的《汽车制造事业法》、1950年的《造船法》、1971～1977年的《振兴特定电子工业及特定机械工业措施法》;第三类是通过政府行政行为直接影响企业及产业的经营活动,科学合理的产业政策为日本制造业发展起到了重要的引导作用。

目前,我国各地区在制定产业政策时主要采用如上所述的第一类和第三类工具,而予以重点扶植产业法律地位和构建法律基础的较少,而且行政手段、经济手段也不够完善,力度不够。其实,从地方政府来讲,可以通过产业法规或相关条例确立其产业发展战略目标及其产业地位,加强力度。产业政策的手段和力度是产业政策实施的条件和保证,如果手段、力度不够,传递给政府执行者和对象的信号减弱,政策效力会大大降低。

日本产业政策的成功经验对我们有以下几点借鉴之处:

(1)要根据具体市情对不同类型产业制定不同的产业结构政策。政府应通过产业政策积极规划和引导、调控产业结构的调整,必须制定科学的以发展主导产业、重点产业为中心的产业结构政策。①可根据“战略产业领先增长论”,科学选择产业关联效果显著、收入弹性高、具有比较优势的产业作为主导产业和支柱产业,并重点给予财政上的积极支持,保证其优先发展;②对那些已是“夕阳”产业的行业,应制定一定的限制措施,限制企业在这些行业的进入,以控制“夕阳”产业规模的进一步发展,同时,要建立相应的“退出机制”,鼓励和支持企业从这些行业及时退出;③对于一般性行业,政府不予以直接的支持或限制,而是要通过进一步建立和完善有关法规,创造良好的市场竞争环境,引导企业在市场竞争中促进产业的发展;④要规划好产业结构的合理布局,避免园区间产业结构的雷同和生产能力的严重过剩。

(2)要以重化工业化和高加工度化作为产业结构优化的重点目标,并作为制定产业政策的依据。佛山已进入工业化中后期重工业化阶段,产业结构由轻型结构逐渐向重型结构转变。依据日本筱原三代平的“重化工业化论”和赤松要的“雁行形态说”后进国实现工业化进程的一般规律,我们必须优先重点发展对其他产业关联效果显著、收入弹性高和比较生产率高的重化工业,以此带动整个佛山经济的发展,进而实现产业结构高加工度化和知识密集化。

(3)要制定科学、合理、有效的产业组织政策。产业组织政策是在产业发展与结构演进中使政府干预和市场机制相结合形成的一定产业组织形式或规范。这一政策的制定要以防止“行业过度竞争”和“政府越位”为指导思想。一方面,要在充分发挥和运用市场机制的前提下,防止企业垄断和过度竞争,促使企业进行有序竞争;另一方面,要在政府充分发挥自身的引导、扶持、调控的职能作用下,保证企业作为市场竞争和结构调整中的主体,充分发挥其积极性和主动性。这是产业结构调整成功的重要保证。

四、建立促进佛山园区产业发展的政策体系

(一)产业结构政策

1.促进资源的流动重组,加速产业结构的调整

产业结构调整是通过资源的流动重组实现的。要使资源及时、有效地流动重组,在把握产业结构演变规律的基础上,通过人为地制定产业政策,对不同产业的投资者和生产者给予不同程度的刺激或限制,使资源向新的、有发展前途的产业和部门转移,从衰退产业部门中及时撤出,促使资源从比较利益低、没有竞争力的产业部门向比较利益高、国际竞争力不断增强、对未来结构升级有重大关联的产业部门转移,以实现结构的不断升级和调整。政府可制定有利于结构调整的各种经济规划和发展计划,并根据产业结构发展目标制定一些相应的政策,通过财政、税收、信贷等手段刺激资源优先配置于目标产业,加速产业结构的调整。

对企业要采取政策诱导、道义劝说而不是强制的办法,并通过市场机制的作用使资源流向政府认为有利于产业结构调整、应优先发展的部门和行业,实现产业结构的优化。

2.增强制定产业发展规划和产业政策的科学性

在制定产业发展规划和产业政策时,一定要依据产业结构演变规律,紧密结合经济发展的实际,选择科学的产业政策制定方法,研究设计和推行产业政策执行效果的评价指标体系。一些国家产业发展的经验表明,在研究一个国家产业经济现状的基础上,提出产业发展的目标,并为此制定一系列的产业发展措施,将极大地推动该国的产业发展。

(二)产业组织政策

产业组织政策是以产业组织理论为基础,政府为了调节产业内的企业间关系,实现规模经济效益和开展有效竞争而制定的一系列公共政策总和,其实质是政府通过协调竞争与规模经济之间的矛盾,促进有效竞争的形成。按政策取向的不同将产业组织政策分为两类:一类是追求规模经济的产业组织政策,包括企业兼并政策、企业联合政策、经济规模政策、直接管制政策,它着眼于限制过度竞争的作用;另一类是鼓励竞争、限制垄断的产业组织政策,包括反垄断政策、中小企业政策,它着眼于维持正常的市场秩序。

佛山产业组织政策应更趋向于第一类追求规模经济的产业组织政策,这是由于佛山目前的企业结构处于“满天星星缺少月亮”的环境中,中小企业恶性竞争,重复投资现象仍然存在。佛山园区产业组织政策可从以下几方面着眼:①可以通过政策引导企业间的购并,使重复投资的企业数量减少,提高产业集中度,增强与跨国公司挑战抗衡的能力,这样可以用企业兼并政策抑制产业内企业间的过度竞争,形成大规模的企业从而实现规模经济;②鼓励建立企业间的专业化分工协作关系或组建企业集团,尤其是鼓励产业链内的上下游企业之间形成纵向联合或同类企业间的横向联合,使其改善产业的市场绩效和增强国际竞争力;③设置政策性进入壁垒,确定主导产业的最小经济规模标准,对达不到经济规模要求的新企业限制进入该产业,对产业内原有的规模偏小的企业通过兼并或企业联合等方式扩大其规模,以防形成过度竞争,影响规模经济。

(三)产业可持续发展政策

要鼓励实现清洁生产。清洁生产是指通过产品设计、原料选择、工艺改革、生产过程管理和物料内部循环利用等环节的科学化与合理化,使工业生产最终产生的污染物最少的工业生产方法和思路。

对佛山各类工业园区尤其是南海国家级生态工业园区,可制定实施在资源回收利用、废物资源充分利用方面的鼓励政策,建立健全各类废弃物回收制度,落实明确责任主体,建立循环经济激励体系,鼓励企业循环利用资源,鼓励民间资金向生态环境领域投入,发展循环利用资源和资源再生产业。