公共农业科技推广体系对于农民增收的影响分析

二、公共农业科技推广体系对于农民增收的影响分析

（一）公共农业科技推广体系对于农民增收的重要性

从上节的论述中我们看到，农业技术进步已经成为提高农业效益、提高农产品的产量与质量、增加农民收入的基本前提。尽管近些年来，我国重大农业科技成果数量众多，但是农业科技对农业生产的贡献率，并没有大的突破，仍然维持在40%，与发达国家60%～80%的贡献率^[3]相距甚远。究其原因，一个重要的因素是新技术的扩散与传播受阻，未能在农业生产中获得广泛应用。因此，农业科学技术能否转化为现实的生产力，关键在于如何及时地把先进适用的技术送到亿万小农手中。

改革开放20多年来，我国目前已经初步形成了以政府的公共农业科技推广体系为主体，以农业产业化龙头企业为代表的商业性农村科技服务组织，以及以各类农民专业合作经济组织、农产品行业协会为代表的农民自我科技服务系统为补充的新型农业科技服务体系，并且在现代农业发展较快、农业产业化经营形成气候的一些沿海发达地区，以农业产业化龙头企业为代表的民间商业性科技服务组织已经成为向当地农户提供新技术供给的主体力量。这些企业从自身的利益出发，程度不同地向农户提供了从产前农业投入品到产中生产技术管理，再到产后收获、储藏、运输等多个环节的技术服务和技术支撑。尽管企业的行为动机是为了最大限度地推销企业产品（生产、经营农业投入品的企业），或保证从源头上控制原料，保证产品的标准化、规格化和内在品质等（农产品加工企业），从而最终实现企业利润最大化的经营目标。但在现实中，这些企业有力地促进了农业新技术的推广和普及。特别是在专利技术得到充分产权保护的地方，如制种业、生物肥料、兽药等，商业企业的介入大大加快了农业技术创新的步伐，为增强农产品的国际竞争力、增加农业产出、延长农产品价值链，以及提高农民收入等做出了积极的贡献。

在农民专业合作经济组织和农产品行业协会较为发达的地方，农民的自组织也主动担当了向农民提供新技术的重任。而农民专业合作经济组织成员既是技术引进者又是新技术的直接使用者的这一特殊制度安排，使得农民专业合作经济组织在开展农业新技术推广中具有独特的组织功效，更容易说服成员采用新技术。

此外，在对传统农业科技推广体系的改革与创新中，各地还涌现出许多公益性与营利性相结合的新型科技服务组织制度，如以陕西宝鸡为代表的“农业科技专家大院”，以浙江省为代表的“农技110”服务体系，以河北省为代表的“农业科技传播站”区域体系，以福建南平市为代表的“农业科技特派员”制度，以及北京市创新的“农业科技服务港”公共科技服务平台等。这些新型农技服务模式对于将科技更加便捷地传播到农民手中，发挥了积极的作用。^[4]

然而不管怎样，龙头企业、各种科技服务中介作为营利性企业的基本属性，以及农民专业合作经济组织等作为社会弱势群体的自助性组织的属性，以及其他各类新型科技服务组织的非公益性属性，都决定了它们在向广大小农提供农业技术服务的内容、对象选择上存在着各自的局限性，不可能向农民提供全方位地提高农民科技素质、经营能力的综合服务。典型的，商业企业只是从企业的利益出发，有选择地向农民推广那些能够增进企业利益的新技术和新品种；而农民自我服务组织受制于自身经济实力的薄弱，在发展初期也只能是围绕全体成员最急需的某些具体适用技术提供服务，还没有能力为成员开展综合全面的服务。并且，无论是商业组织还是农民自我服务组织，它们所覆盖的农户面都非常有限，只面向自己的客户、自己的会员，不可能面向所有的农户。相比之下，只有公共农业科技推广体系能够站在保证国家安全、社会稳定、可持续发展，以及提高农民的整体素质、促进农民增收的宏观视角提供公益性的科技服务。

在我国进入“以工促农、以城带乡”发展新时期，中央“十一五”规划建议在提出了建设社会主义新农村，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民的战略任务的背景下，加速公共农业技术创新体系的改革与创新对于促进农村发展、增加农民收入具有不可替代的战略地位。特别是在以小农为主体的基本农业经营制度下，农业技术创新与推广巨大的社会效益与广大小农有限的经济效益之间的基本矛盾将长期存在，缓解这一矛盾的主要手段是强化公共农业科技创新体系的建设。

我们对东北三省、安徽、广西等地数十名农户的访谈调查和大量的二手调研报告显示，农民对于公共技术推广体系有着较强的依赖性和较高的期望值。如农业现代化发展走在全国前列的黑龙江农垦系统，农民从事农业生产主要依靠和信赖农场公共科技推广系统。垦区经过多年的建设，已经初步形成了试验、示范、推广、培训相结合的科技开发推广体系。全垦区104个农场中有76个农场建立了科技推广示范站，占70%以上；有7000余名科技推广人员；设有7个科研院所、18个企业技术创新中心；并建立了以总局、分局、农场三级科技管理服务体系，构成了垦区科技推广、科技创新和科技管理服务三大科技体系。前者提供了垦区推广体系的主要新技术、新品种，后者则为其提供了管理保障。全垦区目前的农业综合科技进步贡献率达到56%，高出全国平均水平约40%，建成了国家“优质高效农作物原种繁育基地”、“优质粮原种繁育基地”和“优质小麦原种扩繁基地”等。又如赵树凯等人对30个省（区、市）460个村庄的农民科技服务需求的专题问卷调查显示，1047份有效问卷中，尽管只有12%的农民认为“种地是最有可能的致富道路”，但是90%以上的认为种地需要新技术，他们认为最有效的途径是技术员下乡指导，达到52.7%。那些接受了基层农技站服务的农民对于服务质量给予了积极的评价，他们当中有72.8%采纳了农技站推荐的技术项目。在采用者中，46.4%的农民认为效果明显，32%认为效果一般，只有7.2%的认为效果较差。^[5]此调查结果反映出农民对于公共农业技术推广体系不仅有着较强的需求，而且对于公共农业技术推广体系也具有较高的信任度。

（二）公共农业科技推广体系改革滞后对于农民增收的影响

传统农业科技推广体制的改革始于上世纪80年代中期。由于对于公共农业科技推广体系的改革方向、目标定位等重大问题的认识存在分歧，加之政府行政体制改革滞后，公共农业科技推广体系的改革一波三折。长期困扰我国农业的科技创新能力和科技储备能力较弱、科技成果转化率低等问题直至今日并未从制度创新上得到根本性扭转。改革初期就已经暴露的公共农业技术推广体系“线断、网破、人散”的状况不但没有缓解，反而呈不断恶化的态势，直接影响了农业技术转化的步伐。

以上面提到的赵树凯等人的农户调查为例，尽管农户认为公共农业技术推广体系是获得新技术的最有效途径，但是实际通过这种途径获得新技术的比例只占被访者的24.6%；此外，41.9%被访者认为参加培训班是一种有效获得技术的途径，但实际只有18.2%的被访者需求得到满足。与此形成鲜明对比的是，被访者认可的其他技术传播途径在现实中基本得到满足。具体地，认为看电视可以学习和获得技术的比例为50.3%，实际通过这一途径学习和获得技术的比例是56.8%；看书看报的需求是48.5%，实际是49.8%；向其他村民学习的需求是42%，实际是48.9%。

另外，华中师范大学中国农村问题研究中心在全国21个省市64个区县的农户调查也进一步提供了相类似的调研结果。在6442份有效问卷中，与农业科技有关的三项调查指标，无论是“获得农业新品种信息”、“解决病虫害问题”以及“购买良种”，农民或是主要依靠自己的力量解决问题（后两项）或向其他有经验的农户咨询（第一项）。而通过县乡农技站和农技员解决上述问题的农户比例都较低，最高的也没有超过18%（第一项），详见表8-1。

具体地看，公共农业科技推广体系改革滞后对于农民增收所带来的不利影响主要体现在以下几个方面。

1．改革过于强调企业化影响了科技创新能力和储备能力建设和农技推广的公益性

回顾农业科技推广体系的改革，在较长的一段时期内改革的重点是放在了对微观基础的企业化改革、减轻政府财政负担上。如在农业科研单位中引入竞争机制，促进农业科研成果的商品化，增强农业科研的创新能力，以此来加快传统科研体制向市场经济的转轨问题。二十年来的改革实践表明，在没有触动整个科研宏观体制、没有提高国家对于农业科研投入力度，国家对于农业科研单位的财政经费拨款不断减少的情况下，这种改革难以达到预期效果，反而带来了科研行为短期化的后果。一个普遍的现象是大量的科研单位的科研活动是为了增强创收，而不是技术创新能力。由于主要的科研精力转向市场开发，导致基础性研究、应用性研究的力量被削弱，科研单位的后续技术创新研究能力不足，直接影响到了农业技术的有效供给能力。

表8-1　农户获取科技信息、技术服务的途径

资料来源：刘义强：《税费改革后的农民需求——基于一项全国农民公共产品需求问卷调查的分析》，“后农业税时代如何建设新农村”研讨会宣读论文，2005年9月24日，广州。

农技推广体制的改革也与农业科研体制改革相类似。农技推广体制改革始于上世纪80年代初期，首先是在基层农技推广机构大力推行“技物结合”、有偿服务的技术推广模式。进入90年代，国家确立了建立社会主义市场经济体制的改革战略后，农技推广体系企业化的改革步伐加快。大量的农村基层政府不仅不向乡镇推广机构提供财政经费，甚至还要求基层推广机构“创收”，造成农技推广机构日益商业化、逐步远离公益性机构的组织性质。为了扭转这种状况，90年代中期，国家对乡镇农技推广机构大力开展了定性质、定编制、定人员的“三定”工作，对于稳定基层农业技术推广队伍发挥了一定的作用。

进入21世纪以来，中央提出了要逐步建立起分别承担经营性服务和公益性职能的农业技术推广体系。但是从各地实际运作情况看，在农村撤乡并镇、精简乡镇机构和人员的大背景下，基层农业技术推广体系再次受到严重冲击。实际情况是，公益性的农业技术推广体系因为缺少必要的财政投入以及受到乡镇机构改革影响等原因，大多没有被真正建立起来。大量的基层农业技术推广机构被缩减、合并，其“人、财、物（权）”也再次由原来的县农技推广中心垂直管理的体制，改革为以下放到乡镇政府直接管理为主。农业部对全国29个省市区98个农业社会化服务体系发展监测县的统计结果表明，截止到2003年，在完成乡镇推广机构改革的50个县中，有近60%的推广机构下放到乡镇政府直接管理，有近30%的推广机构归县、乡共同管理，每个乡镇农技推广人员编制由改革前的平均23人，降到改革后的14.5人，下降幅度达到37%，大大超过了中央20%的精简幅度。一些经验丰富的推广人员被精简掉，造成人员流失，并且推广经费的保障程度也明显下降。改革后的乡镇推广机构只有42%实行财政全额拨款，大大低于未改革乡镇推广机构63%的比例；相应地，改革后乡镇推广机构自收自支的比例占22%，大大高于未改革乡镇推广机构12%的比例。

调查显示，新的改革方案导致基层推广机构公益性职能明显弱化。以种植业推广机构为例，改革后的乡镇推广机构在推广新技术、新品种和测报病虫害等方面的工作大幅度下降（见图8-2）。一些地方，如黑龙江等地的基层推广站甚至出现了乡镇推广机构的固定资产在改革中被变卖、抵偿乡镇政府的债务，推广站成为了“空站”，造成国有资产的流失。最终减少了农民获得免费新技术、新品种的机会，相对抬高了农民的生产物质投入成本和人力资本的培养成本，从而影响到了农民的增收能力。

2．财政在农业科技领域的投资偏低直接影响了农业技术供给能力

在国际上，农业科研投资强度指标（即国家农业科研投资占农业国内生产总值的比值）常常用于衡量一国政府对于农业科技投入的力度。黄季焜、胡瑞法等人的研究显示，1996年我国农业科研投资强度仅为世界30个最低收入国家的国家财政对农业科研投资强度的简单数的一半（黄季焜、胡瑞法，2000）。20世纪90年代后期我国农业进入新阶段后，国家对于农业科技的投资逐步加大，以国家财政对于农业科技三项经费占农业国内生产总值的比例为参考，1998年以来基本保持在0.07%左右（见图8-3）。

图8-2　乡镇农技推广机构改革县与未改革县服务数量对比

资料来源：农业部农业经济体制与经营管理司提供，2004年。

图8-3　农业科技三项经费占农业国内生产总值的比例

资料来源：根据《中国统计年鉴》（2005）第54、275页计算，中国统计出版社，2005年版。

国家对于农业科技的投资不足，直接制约了我国农业科技水平的提高步伐。有研究表明，我国上世纪90年代后期的农业科技水平相当于发达国家70年代末80年代初的水平。主要差距除了前面提到的农业科技进步对于农业生产的贡献率偏低以外，还表现在农业科技成果转化率（30%～ 40%）、灌溉水利用率（30%～35%）和化肥当年利用率（30%～35%）只有发达国家平均水平的一半左右；良种覆盖率（80%）没有达到发达国家的100%，农业机械化程度停留在20世纪60年代的国际一般水平。^[6]最终体现在农业综合生产能力与世界先进水平仍然存在着较大的差距，尽管大多数的农产品生产达到了世界平均水平（见表8-2）。

表8-2　我国主要农产品单位产出能力与世界水平的比较

资料来源：《中国农村统计年鉴》（2005），中国统计出版社，2006年版。

农业科技进步对于农业生产贡献率偏低的直接后果影响了农业增效的步伐，最终导致农民依靠科技改善农产品品质、提高农产品竞争力以实现增收的途径受阻。

3．功能定位错位影响了农业技术的传播

现阶段，大量的农户尤其是中西部的纯农户和兼业小农，采用农业新技术首先是要满足家庭成员的自我生活消费，因此抗风险能力强的高产作物往往是中低收入小农的首选。而只有人均收入较高并且专业化程度较高的农户，在市场机制比较健全的地方，对优质农产品的需求才会有较强的需求。但是国家农业推广机构更多的是要从全社会、整个农业发展的角度选择新技术、新品种和新方法，在许多情况下是配合政府结构调整政策来制订推广计划，带有较强的行政色彩。由于不重视研究农民的需求，不重视研究新品种和新技术的生产风险和市场风险，对农户缺乏必要的扶持、激励手段，加之农产品市场制度不健全、优质不优价，一些优良品种和新技术的推广并不顺利。近年来国家启动了良种补贴政策、优良品种推广项目，让农民见到了一丝曙光。

现行公共农业技术推广部门的日常推广工作是以经营促推广，“既开方又卖药”，使得这一公共组织日益失去了公益性特征，走向企业化。在推广经费不足、需要自收自支的压力下，许多农技推广机构往往是从自身经营收入最大化考虑来有选择地推广一些新品种，从而降低了农民对于农技推广部门的信任，导致农民对于农技推广部门的推荐品种不认可，认为他们是“卖什么吆喝什么”。许多农民对于农技推广部门组织的培训班不热心，因为农民认为推广部门搞技术培训的目的是为了推广他们自己经营的产品，而不是满足农民的技术需要，直接影响了先进实用农业技术的推广步伐，从而不能使广大农民获得新技术带给他们的潜在收益。

此外，在农户专业生产程度较低、以兼业生产为主的条件下，为了规避风险、满足不同的生活需求和经营需要，农民的农业生产往往具有多样化特征，相应地对技术需求也呈现出多层次特点。而公共农业技术推广体系通常只以提供大宗农产品、畜产品的技术服务为主，提供的服务具有单一性甚至带有强制性，往往无法满足农户多元化生产（如蔬菜、瓜果、特种农产品）的需要，直接影响到农民扩大家庭经营性现金收入的来源、提高家庭经营性现金收入水平。

4．推广方式落后直接影响到了农民使用新技术的效果

目前农业技术推广机构采取的农业推广方式基本有三种，最常见的是大众方式，包括广播、电视、报纸杂志、发放技术资料、“明白纸”等。但是在各地的调查发现，对于大多数文化水平有限的小农来讲，发放文字材料很难奏效，“明白纸”不明白，不少人甚至把拿到的技术材料当成了废纸；第二种方式是小组方式，包括举办培训班、召开现场会、创建试验田、庄稼医院、专家大院等，推广内容针对性强，农民可以通过参观样板田、他人的现身说法、培训师的系统介绍等直接获得具体的技术指导，为自己的实践活动积累经验；第三种方式是个别方式，如农技人员直接访问农户，培养科技示范户等。农户可以直接解决自身在接受新技术过程中遇到的具体问题，将新技术顺利应用到具体生产中，此种方式最受农户欢迎。但是在现实中，能够从此项服务中受益的农户甚少，一方面是基层农技推广人员的数量有限，没有工作能力直接面向农户；另一方面，农技推广人员的自身素质不高、人员知识老化，无法满足农民需要。推广方式的落后直接影响到了农民掌握新技术的水平，不能将新技术的作用有效地发挥出来，直接影响了新技术的增产效果并增加了农民实用新技术的成本，从而影响了农民生产经营的增收水平。