电力价格体制改革的成效

一、电力价格体制改革的成效、问题与方向

1．电价改革的简单回顾及其效果评价

自1978年以来，我国电价改革大致分为四个阶段逐步展开。20世纪80年代初是电价改革的第一阶段，主要是对原来目录电价中存在的问题进行局部调整；80年代中后期，随着生产资料价格双轨制的实行，电价改革进入第二阶段，逐步出台了多种电价，打破了单一的电价制度；1992年党的十四大以后，根据建立社会主义市场经济的要求，电价改革的侧重点逐步转向规范电价管理，改革电价形成机制，推行科学的电价制度，实行电力的公平消费。2003年以来，电价改革进入第四阶段，电价改革的重点是创造公平竞争的电力市场。

在电价改革的初始阶段，虽然我国当时没有明确提出电力市场化的改革目标，但是已经开始运用价格手段调节电力的供需关系。例如，取消了对新增生产电解铝、电石产品、新增生产电炉铁合金、电炉黄磷用电的优惠电价，对当时缺电比较严重的东北、华北和华东地区部分省市提高了冶金、化工、石油、行业中30个大用户和小铝厂、小铁合金、小烧碱、小电石企业的用电电价，在一定程度上限制了高耗能行业的发展速度，缓解了电力短缺的矛盾。但是，当时电力价格改革主要调整电价结构，改革力度比较小，没有涉及定价机制等根本性问题。

电价改革的第二阶段，价格手段的运用范围扩大到投资领域。1985年，国务院出台了鼓励集资办电和实行多种电价的政策措施，出现了指导性电价和指令性电价。指导性电价包括还本付息电价，来料加工电价和小水电小火电代售电价，这些电价形式实质上改变了电价的形成机制，为我国放松发电环节的进入管制创造了条件，有力地配合了电力投融资体制改革，极大地缓解了建设资金紧缺对电力工业发展的制约。据统计，1985～1995年，地方自筹和利用外资筹集的电力建设资金达1900亿～2000亿元，占我国电力总投资的50%，发电装机容量年均增长9.5%，电力装机容量每年新增1000万千瓦，到1995年全国电力装机容量突破了2亿千瓦，全国性的电力短缺问题得到了初步解决。

大量集资机组和利用外资机组的建设，培育了发电环节多元投资主体。但是，由于中央电力企业仍实行厂网一体化的经营体制，中央所属的发电企业与独立电厂并不是平等的竞争关系，而是相当于发包商与配套厂商的关系。电力行业垄断型的市场结构并没有因此改变。另外，还本付息电价造成了一厂一价，使电价失去了价值衡量的作用，这也是我国在保持电力垄断的条件下，吸引社会资金，实现电力工业发展的一个必然结果。

20世纪90年代中后期，国家有关部门对还本付息的电价政策进行了修订，出台了经营期电价政策。将按电力项目还贷期还本付息需要定价改为按项目经济寿命周期定价，将按项目个别成本定价改为按社会平均先进成本定价，同时明确了投资收益水平，使我国的电价改革又向前推进了一步。实行经营期电价后，新建项目的上网电价平均每千瓦降低了5分钱左右，使我国在电力项目还贷高峰时期保持了电价水平的基本稳定。此外，取消了对农村用电的电价歧视，实现城乡用电同价，统一了名目繁多的电价种类，建立了较为规范的电价管理体系。但是，第三阶段的电价改革仍没有实现由政府定价向市场定价的转变。

2．当前电力价格改革的重点与难点

2003年，国务院发布了《电价改革方案》，改革的总体目标是：“打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监管下的政企分开，公平竞争，开放有序，健康发展的电力市场体系。”这一轮的电价改革，不像以往的还本付息电价和经营期电价改革，就事论事，而是围绕着电力工业市场化改革而进行的一次制度安排。这标志着我国电价改革进入根据市场供需关系确定价格的改革阶段。

与前一阶段改革相比，电价的市场化改革具有有利条件：第一，电力工业的管理体制改革明确提出了打破垄断，构建竞争市场的改革目标。“十五”期间电力体制改革的主要任务是实施厂网分开，实行竞价上网，建立电力市场运行规则和政府监管体系，初步建立竞争、开放的区域电力市场，实行新的电价机制等，进一步提出了电价改革的要求。第二，“十五”期间，对国有电力资产按照厂网分开的原则进行了重组，将原来既从事输配电业务也从事发电业务的国家电力公司管理的资产按照发电和电网业务划分，成立了五大发电集团公司，这五个发电集团与20世纪80年代中期以来的多家办电所形成的众多的独立发电企业，在发电侧初步形成了多元的市场结构。第三，电力监管机构逐步发挥作用，监管制度逐步完善。但是，这一阶段的电价改革也有非常不利的因素，这就是自2002年以来，我国电力供需关系再度紧张，全国各省市（区）出现不同程度的电力短缺，对发电企业竞价上网产生一定的影响。国外电力体制改革的国家多数是在电力供给较为富余的条件下进行的，迄今为止也没有很好地解决发展问题。

这一轮的电价改革，明确了竞价上网的电价形成机制，将电价按电力生产经营环节分上网电价、输配电价和销售电价。上网电价由国家制度的容量电价和市场竞价产生的电量电价组成，即“两部制”电价。输配电价由政府制定，销售电价以上述电价为基础形成，建立与上网电价联动的机制，并要求在具备条件的地区，开展发电企业向较高电压等级或较大用电量的用户和配电网直接供电的试点工作。具体措施是：实行厂网价格分开，即对一大批原来与电网实行统一核算的电厂核定上网电价；改革上网电价形成机制，实行容量电价和电量电价“两部制”电价。以容量电价反映固定成本的补偿，以电量电价反映变动成本的补偿，容量电价由政府根据平均成本来制定，电量电价通过市场竞争来形成。实行两部制电价的根本出发点是在保护电厂投资者利益的前提下推进电力市场化改革，以防止电价改革影响电力生产发展。但是，容量电价能否合理确定，将直接决定在此基础上通过竞价而产生的电量电价，也就直接影响了电价改革的“市场化”程度。另外，容量的核定由于水火核电差异、地区差异、机组新旧差异、各种经济成分差异等使容量电价计量的操作有一定的难度。

输配电价是政府按“成本加收益”原则制定的。由于长期以来，电力行业内部交叉补贴，电力行业的利润75%落在发电环节，电网的利润空间只有25%左右，电网建设长期投入不足，厂网分开后，电网发展要求重新调整厂网的利润分配，只有把上网电价压下来，才能给电网留下利润空间。近年来，随着电煤价格的大幅度上升，电厂生产成本上升很快，上网电价很难降下来，如果输配电价又要上调，就会导致终端销售电价的上升，因此，解决电源与电网的利润合理分配是制定输配电价所要考虑的重要问题。

根据电价改革方案，销售电价在竞价初期由政府管理，在配电与售电分开后，将由市场竞争形成。长期以来，我国销售电价一直存在着交叉补贴，具有一定的转移支付功能。例如，工商业用户对居民用户、农村用电的补贴。因此，销售电价的改革不可能在短期内实现由消费者自由选择供电商，而是要用户合理分类，公平负担，建立市场基础。

我国当前电价改革是实质性的改革、制度性的改革。这是我国电力工业体制改革的一个重大飞跃。从实践来看，电价市场化改革已经取得的电力生产商与消费者的认同，影响电价改革的成败主要是技术方案问题与改革的步骤。但是，改革方案同样会影响电价改革的成败。目前，我国正在东北地区进行“两部制”电价改革的试点工作。笔者认为，当前电价改革应注意以下问题：一是电价改革是电力体制改革的核心，需与电力体制改革其他方面配合推进。继续推进电力工业管理体制改革，进一步促进多元投资主体的发展，完善电力市场结构。二是要注意解决由电价改革对一些企业所造成的搁浅成本。三是要处理好改革与发展的关系。