国家电力公司管理体制改革

二、国家电力公司管理体制改革

1．电力企业管理体制的改革

与石油工业的市场化改革相比较，电力工业的政企分开及行业主管部门的公司化改组起步较晚。1997年1月，在原电力工业部基础上组建的国家电力公司正式成立。国家电力公司成立后的一年多时间（1997～1998年3月）里，采用了双轨制运行模式，即国家电力公司成立的同时，电力工业部仍然存在。由于电力工业多年来已经形成了一个相对独立、封闭的行业管理系统，因此，从积极意义上说，这种双轨制的运行模式对实现电力工业管理体制的平稳过渡和原电力工业部行政管理职能、经营职能的分离及顺利交接起到了一定的作用。

新成立的国家电力公司一方面采取了国有独资的公司形式；另一方面按照企业集团模式进行经营管理，采用了“三级法人为主、两级法人为辅”的集团化的组织架构。在《国家电力公司组建方案》中，清楚地界定了国家电力公司对其全资或控股、参股公司之间的治理关系。然而，受“双轨制”的影响，新成立的国家电力公司虽然具有了形式上相对完备的企业制度安排，接受了由原电力工业部移交的国有资产经营职能和企业经营管理职能，但其组织架构及管理运行机制仍然带有浓郁的行政色彩。例如，国家电力公司的本部机构设置及职能设置都具有明显的“政府化”的组织特征。

1998年初原电力工业部被撤销，国家电力公司的改革真正向企业化、市场化方向开展。其改革的主要任务有三项：一是政企分开，即在中央层面，原电力工业部的政府职能由国家经贸委行使，行业管理与服务职能移交中国电力企业联合会；在地方层面，各大区、省级电力行政管理职能分别撤销、移交各地政府综合经济管理部门。在中央、各大区、省级这三个层面的政企分开改革，是我国电力工业体制改革的重要内容，也是国家电力公司深化公司制改革的必要前提条件。

二是省级电力公司的改革，即要实现国家电力公司与电力集团公司、省级公司之间在传统计划经济体制下形成的上下级行政隶属关系向出资者与被投资企业的资本纽带关系的转变，使各层级公司真正成为独立运作的法人实体和市场竞争主体。在这项改革过程中，国家电力公司明确了“省为实体”的改革方针，进一步落实省电力公司企业经营权利和建立产权约束机制，推动公司组织架构从以“三级法人、母子公司制”为主要特征的集团公司组织架构向“以资本为纽带的母子公司体制和以授权委托为基础的总分公司模式并存”的集团公司组织架构的转变。

在管理体制上，国家电力公司对各子公司的财政控制方式在1999年从该公司成立前两年时采用的收取折旧和管理费的方式转变为收取投资收益的方式，此后，国家电力公司一直致力于建立以出资人制度为中心、以产权关系为基础的集团化的管理控制体系。在对各分公司的管理上，国家电力公司实行法人授权委托制度、经营目标责任制度和内部工效挂钩考核制度，各分公司按照国家电力公司的委托与授权从事经营管理活动。

在管理制度上，国家电力公司在公司系统的分公司、子公司、控股公司推行全面预算管理和实行“三项责任制”（资产经营责任制、安全生产责任制和党风廉政建设责任制）。在这些管理制度的实施过程中，国家电力公司通常会率先在公司本部及所属全资子公司试行，再推广到公司系统的所有分公司、控股子公司，乃至参股子公司。此外，达标“创一流”工作是电力系统企业夯实基础管理工作的一项重要且非常具有行业特色的管理制度和举措。

三是国家电力公司本部的实体化改革。原电力工业部被撤销后，针对本部“政府化”的机构设置、人员结构、用人制度难以适应公司化运作需要的问题，国家电力公司在1999年初开始对本部实施组织机构调整，以增强本部作为集团公司战略规划中心、调度指挥中心、资本运营中心的地位和作用。在这次机构调整中，国家电力公司重点区分了对电源建设项目和电网建设项目的管理职能，分别设立了电网建设部和火电建设部，这一改革举措为2002年的电力体制改革即以“厂网分开”为中心的电力企业大重组奠定了基础。

2．对电力企业管理体制改革的评价

从改革的思路看，与石油企业相类似，电力企业的内部管理体制变革也是按照“总—分—总”的思路展开的。首先，是从总公司层面确立企业化的制度形式，理顺总公司对下属企业及下属二级企业对三四级企业的产权关系；其次，在下属企业层面推动企业化运作的组织管理体制变革；最后，在集团公司层面深化实体化和集团化的组织管理体制变革。

由于电力工业的政企分开及行业主管部门的公司化改组起步较晚，新设立的国家电力公司拥有比20世纪80年代末的中国石油天然气总公司更为完备的现代企业制度形式。但也要看到，由于电力工业具有比石油工业更强的自然垄断特性，加上电力企业内部管理体制变革的初始阶段具有原电力工业部和国家电力公司并存的双轨制特点，这使得其成立后的组织架构、管理运行机制及其在下属企业与公司本部层面推动的企业化和实体化改革始终带有非常深的“行政化”的痕迹。2002年的电力体制改革方案中，具有强自然垄断特性的电网建设与运营业务同具有竞争特性的电源建设与运营业务被分开，分别设立两大电网公司和五大发电集团，这一改革举措有利于电力企业实体化改革向纵深推进。

电力系统长期以来都是一个相对封闭的行业系统，在20世纪90年代中后期实施电力工业体制改革之前，行业内已经形成了非常完整、紧密的组织体系及相应的运行机制。这使得新成立的国家电力公司在建立集团化的管理体制时，没有遇到像两大石油企业（集团）所面临的尖锐的集团公司集权与分权的冲突。电力企业市场化改革及其管理体制转变的挑战，更多地来源于市场发展对整个电力系统作为一个企业化与实体化改革相对滞后的经济实体所形成的动力与压力，而不是来自企业内部的集团公司本部集权与对各省公司的分权之间的利益冲突。