煤炭价格对电力企业的影响

1.1　问题的提出

2005年12月28日晚，国家发改委下发特急文件：《国家发展改革委员会关于做好2006年全国重点煤炭产运需衔接工作的通知》（以下简称新《通知》）。新《通知》明确指出，2006年煤炭衔接会要在政府监控下，由供需双方协商确定电煤价格，取消2004年出台的电煤价格临时性干预措施，并鼓励大型煤炭供需企业签订长期合同。这意味着煤炭价格将又一次全面放开。不难看出，自2004年起，政府出台的一连串政策都是试图解决由来已久的煤电矛盾。

这一矛盾的起因是对电力与煤炭的需求波动。自2002年起，我国经济进入上升通道，钢铁、水泥等高耗能产业的快速扩张导致电力供应又趋紧张，进一步导致对煤炭的需求也大幅上升，价格持续上涨。这反过来使得电力企业成本压力骤然加大。与此同时，电力产业改革也走出了实质性步伐，并规划要在五年内实现发电产业的竞争，即实现发电企业竞价上网销售。那么，在现阶段上网电价以及终端销售电价受到政府严格规制的情况下，电力企业利润空间受到大幅度挤压。在这种环境下，如果不能通过提高电价将煤炭成本上升的压力全部传递给消费者，那么电力企业会通过何种途径消化成本压力，甚至更重要的生存压力呢？从产业组织研究的角度看，这实际上涉及电力企业基于私人激励而在一系列纵向供应安排中选择的问题，以及这种选择对相关市场效率与社会福利的影响问题。

毫无疑问，煤炭价格的变动及其对发电企业成本的影响是上网竞价是否能够有效实施的主要影响因素之一。长期以来，煤炭（特别是电煤）价格受到政府严格管制。虽然政府在2002年1月1日就试图取消重点合同电煤指导价，然而在上述压力下，煤炭价格实际上“放而不开”，实践中仍存在重点合同电煤价格。究其原因，一方面，面对供不应求的现状，煤炭企业具有强烈的涨价欲望；另一方面，电力企业宁可选择停机也不愿意按照市场价格采购煤炭，煤电关系因此陷入僵局。这一严重的矛盾最终影响了全国的电力供应，国家发改委不得不于2004年12月15日发布了《关于建立煤电价格联动机制的意见的通知》（以下简称《通知》），并自2005年5月1日起正式实施煤电价格联动方案。

然而，煤电价格联动方案的实施并没有触及我国煤电矛盾的实质，因而只能暂时缓解矛盾，不能从根本上解决煤电之争。在一般意义上，煤电之争的实质在于同一条产业链中上下游产业之间的利润分配之争^[1]。与其他产业链的类似问题相比，其特殊性体现在以下两个方面：第一，作为该产业链的最终产品，电力的价格受到政府规制。如果受规制的电力价格不能根据市场供求状况而调整的话，产业链的总利润也将与市场供需状况无关。鉴于电力价格上升对整个国民经济带来的全面影响，电力价格受规制是具有实质意义的，煤电价格联动并不能从根本上改变这一特性。第二，煤炭与电力产业投资均具有相当强的资产专用性，从而使得上下游均可能具有严重的机会主义行为的动机。事实上，由于电力企业生产技术与设备本身的刚性^[2]，对煤炭这种重要投入品需要持续的，甚至来自特定地区的供应；反之，由于煤炭质量在很大程度上决定了其用途，再加上煤炭赋存地域的特性，使得其对电力厂商同样存在较强的依赖性。

那么，电煤价格的市场化能否顺利解决积累已久的煤电矛盾呢？从市场对政策的直接反应来看，情况并不乐观。在沿用了40年的“煤炭订货会”更名为“煤炭衔接会”后，2006年1月1日在济南召开的会议中仍然表现出煤电之间价格谈判的难分难解。在规定的合同登记时限到来之时，却未见煤电之间达成任何一份合同。固然，“计划内电煤合同不能顺利执行而导致的缺电对社会稳定性和投资环境的不良影响是众所周知的”（林伯强，2005），然而，电煤价格的市场化能否使得电煤合同顺利执行也仍是存有很大疑问的。这不仅源于上述的资产专用性与契约不完全性，从我国的国情出发，更源于需求的强波动性，以及政府传统的产业准入政策对煤电纵向关系安排带来的负面影响。

本书认为，要给出解决我国煤电矛盾的有效方案，就必须认识到，需求波动与产业准入政策是影响我国煤电关系的两大突出因素。一方面，需求的强波动性是我国经济发展周期性的主要特征之一，且这种强波动性在电力与煤炭产业表现得尤为突出。如果电煤价格直接反映需求的强波动性，其后果就是，要么煤炭企业亏损，要么电力企业利润空间被压缩。市场机制在消除需求的强波动性方面具有多大的有效性是值得怀疑的。特别是在我国经济转型进程中，在电力改革还远未到位的条件下，完全依赖市场来解决煤电这类能源型产业链的特殊矛盾会带来多大的社会成本更是令人担忧的。另一方面，虽然消除需求的强波动性对政府规制提出了要求，但我国长期以来对能源产业所采取的条块分割式管理政策却与这一目标风马牛不相及，甚至是南辕北辙。事实上，它早已成为实现有效的煤电制度安排的体制性障碍（冯飞，2003）。

基于以上认识，直观上，在强需求波动下，电力与煤炭企业从私人激励角度出发，会采取一体化或长期契约等纵向安排手段最大限度地平滑波动带来的负面影响。同时，政府的产业政策或规制可能极大地消除这种安排中所出现的障碍或壁垒。另一方面，就规制政策而言，由于煤炭与电力之间极其密切的关联性，更由于纵向安排的内在要求，政府需要将煤电产业链作为一个整体加以规制并给出政策，电煤价格问题只是这种纵向关系的一个集中表现，其他相关问题也必须予以关注。

本书认为，对于我国能源产业的发展具有非常重要的现实意义的核心问题是：在强需求波动的背景下，我国煤电产业链的纵向关系应该如何安排？在市场机制还相当不完善、电力改革还远未到位以及煤电企业实施基于私人激励的纵向安排等现实条件下，政府应该如何制定相应的规制政策？本书试图在一系列理论研究的基础上给出解决以上两个问题的思路。