我国能源工业市场化改革的特点

三、我国能源工业市场化改革的特点

我国的能源工业市场化改革既是我国经济体制改革的一个重要组成部分，也是顺应世界能源工业发展的趋势。因此，与国内同类行业以及国内其他行业市场化改革相比，我国能源工业市场化改革具有一定的特点。

1．改革具有两重性

我国能源工业市场化改革是在经济体制由计划经济向市场经济逐步过渡的背景下进行的，能源工业市场化改革的目标开始并不十分明确，而是随着我国经济管理体制改革由“以计划调节为主、市场调节为辅”到“计划经济与市场经济相结合”，再到“社会主义市场经济”的改革进程不断地调整深化。

改革之初，能源工业管理体制改革并没有明确提出市场化的改革目标，而是侧重于改革企业的经营机制，扩大企业自主权，明确企业与国家以及与企业职工的利益关系，增加企业生产的积极性，使能源企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体。改革的主要目标是在原有的生产体制下扩大产量，满足日益增长的能源需求。而随着改革的深入和我国市场化水平的逐步提高，国民经济各行业对能源工业的要求除了保证供给外，还要求低成本、高效率。能源工业原有的发展模式已不适应外部环境的要求，其低效率、高成本和市场化改革滞后已成为影响国民经济发展和推进我国市场经济体制改革的重要问题之一。此外，世界范围的能源工业市场化改革也对我国能源工业体制改革产生了重要的影响，构建市场竞争机制逐步成为我国能源工业体制改革的重要内容。

我国能源工业体制改革具有两重性：第一层性质是根据我国由计划经济向市场经济转变的要求，在价格体制、投融资体制、财税体制、外贸体制、行业管理体制等方面所进行的一系列改革。市场化改革的结果表现为市场机制对资源的配置作用逐步增大，政府对经济的直接干预越来越小，经济主体的自主决策能力不断增强，这个阶段的市场化改革是以国家经济体制改革为基础。这是我国区别于经济发达国家的特殊性。第二层性质是打破垄断，提高能源工业的市场竞争水平，优化能源产业组织，改进能源生产与服务效率等。这一层意义上的改革主要是建立在技术进步的基础上，即由于技术进步使得原有垄断市场具有建立竞争机制的技术基础和可能。市场化改革顺应世界能源工业的发展潮流，是能源工业发展过程中出现的一种普遍性。

2.目标具有复合性

世界能源工业的发展已呈现全球化的趋势，市场一体化的态势十分显著。发达国家的能源工业基本上已经完成了针对全球市场的生产销售网络组织建设，形成若干资金实力雄厚、拥有核心技术和全球营销网络的跨国能源公司。在这种国际环境下，我国能源工业的市场化改革不仅要考虑国内市场竞争机制的建立，而且也要考虑我国能源工业如何参与国际竞争和国际合作，融入世界能源生产体系。换言之，我国能源工业市场化改革既要考虑打破国内能源市场垄断，又要考虑如何提高我国能源工业的国际竞争力，这就使我国能源工业市场化改革目标具有复合性，一方面通过市场化改革达到提高能源效率、降低成本的目的；另一方面要通过改革使我国能源工业融入国际市场，以较短的时间完成发达国家经过较长时间的市场竞争才形成的能源工业的市场形态与组织构架，提高国际竞争力。

另外，发达国家所进行的能源工业市场化改革主要集中在电力行业，而我国是对各能源行业全面进行市场化改革，只不过是各能源行业改革的目标、方案、步骤有所区别。由于各能源行业之间存在着密切的产业联系，每个能源行业的市场化改革不可避免地会影响到其他能源行业，这要求我国能源工业要在总体的改革目标下逐步实现各能源行业的改革目标。

3．内容具有多元性

美、英等发达国家的能源工业市场化改革主要是以打破垄断为目的、股权的变革及投资主体多元化为主要手段进行的。发达国家能源工业市场化改革是在市场经济体制已经比较完备的环境下进行的，能源工业只是政府管制的极少数垄断行业之一。因此，发达国家能源工业市场化改革的目标一开始就比较明确，概括起来就是打破垄断、开展竞争、提高效率、改进服务。相应的，市场化改革的内容也比较单一。但在不同国家，由于能源工业初始状况不同，市场化改革的重点各有侧重。例如，英国的能源工业市场化改革主要是以电力工业私有化为切入点，通过私有化，拍卖电厂和地区电力局的股份，实行行业重组、在电力行业中引入市场竞争机制。美国的能源工业一直以私有制为主体，其电力体制改革的核心是放松管制、引入竞争、提高效率、降低电价。

我国能源工业市场化改革的内容远远比一些发达国家复杂、广泛。因为我国能源工业市场化改革不仅要改变能源工业运营方式，而且要构建能源工业市场化运营的制度基础，其涉及宏观经济体制改革，微观经济主体再造，多种经济成分的培育，市场运行机制、制度与法律建设等多项内容。具体包括企业与政府的关系、价格机制、投资体制、市场准入、企业制度等方面的改革，而且还涉及能源工业的产业组织、市场结构、政府监管等方面的改革。不仅是打破行业垄断、所有制垄断，而且更重要的是要建立市场竞争主体和市场机制。

4.法律准备滞后

政府推动是各国能源工业市场化改革共同的特点，但是推动的具体方式则有很大的区别。英、美等一些市场经济国家，能源工业市场化改革时首先对相关的法律进行了修改，以修改后的法律指导改革的进行。1989年，英国议会通过了关于英国电力企业私有化的改革计划，并批准了1998年《电力法》。《电力法》的核心是鼓励竞争，是英国电力工业市场化改革成功的关键。在法律的保证下，英国的电力工业改革从四个方面进行，即行业重组，电力公司私有化，拍卖电厂和地区电力局的股份、引入市场竞争机制，建立新型管制机构等。

美国的电力体制改革也始于1992年《能源法》的制定。《能源法》的颁布为电力批发领域内的竞争奠定了基础，此后为了推进改革，使得竞争有序进行，1995年、1996年、1999年美国联邦能源监管委员会陆续出台了一些法律和规章，对改革中的一些问题及时进行法律规范。例如，1995年要求所有公司必须无歧视地提供可靠的电力传输和电网服务；1996年要求电力公司输电系统运营者与发电部门在职能上分开，电网调度独立于发电与批发市场，确保输电企业能够提供无歧视电网准入和无歧视输电价格，推动输电网络使用更加公正和更加开放；1999年，要求拥有或者运行管理跨州输电设施的电力公司必须提出申报组建和参加区域输电机构，在跨州的一定区域范围内创立一个没有隔离层、没有独断层的完整输电系统，从而提高输电网的经营效率，保证买卖双方都能够进入市场进行交易。

我国能源工业市场化改革虽然也是政府推动的，但是，我国政府对能源工业的市场化改革的推进比较慎重，尤其是能源工业中一些重要产业部门、重要生产服务环节的改革在市场化改革时更是慎之又慎。与世界其他国家能源工业市场化改革相比，我国法律改革比较滞后。市场经济改革十余年来，我国法律修改工作仍没有完成，没有对能源工业市场化改革具有指导意义的法律文件。一些改革措施往往由于缺乏法律依据，或者与当前的法律相悖而不能实施，从而影响改革的进程和深入。目前，我国关于石油和天然气的法律体系仍是在行业改革初期形成的，具有明显的计划经济时代的方式和特点。比如，整个法律框架基于国有垄断，监管方式主要采取行政控制，立法的目的不是规范各市场主体行为，而是出于维护国家和国有公司的利益。同时，关于规范自然垄断经营者行为的法律严重缺位。这种缺乏统一、透明和市场化监管的法律框架，严重阻碍和限制了能源工业的发展。

5．产业基础薄弱

我国是世界能源的生产与消费大国，但是我国能源生产与消费的集约低，能源生产技术落后，占全国能源总量70%的煤炭，有六成是由规模极小、生产方式极落后的小煤窑生产出来的。而发达国家的能源生产早已完成由原始的采掘方式向现代化采掘业的转变，生产机械化、自动化水平极高，生产规模大，产业集中度高。另外，发达国家能源工业的劳动力是训练有素的产业工人，而我国能源工业尤其是煤炭行业中的工人有相当大的比例是没有任何技术训练的农民。发达国家能源资源、劳动力等要素市场与产品市场一样也很成熟，要素价值市场化与要素的流动性非常高，而我国要素市场发育迟缓，要素尚不能自由流动，国有企业还有沉重的历史包袱。总而言之，发达国家是在能源工业现代化的基础上、在市场经济大环境下进行市场化改革，而我国是在生产力水平较低、计划经济基础上进行的能源工业市场化改革。与发达国家相比，改革的难度不仅来自于计划经济体制的惯性阻力，而且由于我国经济基础薄、技术水平低，只能以较少的改革成本推进市场化改革。因此，我国能源工业市场化改革不能完全照搬西方国家的经验，必须要考虑我国能源工业的产业基础和环境，有计划、有步骤地进行。