我国能源工业市场化改革的国际背景

二、我国能源工业市场化改革的国际背景

自20世纪70年代后期起，世界能源工业开始朝着市场化的方向发展。80年代末90年代初以后，这种市场化改革的趋势更加明显，到了21世纪的今天，能源工业市场化已在世界范围内成为一种共识，只是在具体的做法上，各国因国情（经济发展水平、能源市场结构、能源工业市场化发展历程等）不同而有很大差异。比如发达国家中的英国、法国，其石油、天然气、煤炭业已经民营化，能源市场亦很自由。而许多发展中国家仍在做能源市场开放、放宽私人投资限制及部分地将能源工业民营化（非国有化）的工作。

能源工业市场化（Marketization of Energy Industry）及其相关的改革之所以能在世界范围内兴起，首先在于能源对于一个国家经济发展、社会进步、环境保护、国家安全及外交关系的极端重要性。一个国家经济的发展需要足够的、持续不断的、建立在可负担的合理价格水平上的能源供应。人民生活水平的提高需要优质廉价的能源。保护环境需要在更大的范围内使用清洁能源。对进口能源的依赖会影响一个国家的国家安全。许多国家的外交政策甚至在一定程度上为能源所左右。

对能源工业的集中管理与干预曾为各国的经济发展，尤其在一国的高速工业化时期，作出了贡献。但随着世界经济朝着商品化、自由化与国际化的方向发展，政府对能源工业的过多直接干预无法适应经济的发展。能源工业被政府过多干预的弊病主要表现在以下几个方面：低效率、高成本、能源供应不足、价格扭曲与能源使用的浪费、对整体经济市场化的阻碍。

自20世纪70年代末以来，世界能源工业市场化改革基本上是沿着能源生产与中间环节的开放与非垄断化、能源市场自由化、能源工业民营化及政府监管规范化方向发展。世界能源工业市场化改革的趋势可以归纳为以下几个方面：

1．能源生产的开放与非垄断化

发达国家在这方面的改革有些始于20世纪70年代，有些则更早。美国在1890年就通过了《谢尔曼反托拉斯法》（The Sherman Antitrust Act），明确规定行业垄断属违法。但是，直到20世纪80年代末，美国的天然气进口价仍是在美国最高法院规定的条例中制定。这些条例的限制直到1992年才被取消。英国在第二次世界大战后将主要能源工业公司国有化或半国有化，但并未禁止私人能源生产和竞争。从70年代末到现在，英国的主要能源公司又全部私有化。能源生产领域的改革使竞争更加开放。日本的能源生产历来是由私人企业主导，但在90年代中期改革以前，日本政府对能源生产的干预很重，包括对炼油企业原油加工量进行配额管理等。自1996年以来，日本政府对炼油业生产的干预逐步取消。

从发达国家的整体看，能源生产的垄断与不开放基本上不存在。原油及成品油生产的开发最全面，尽管挪威还有国家石油公司。煤及天然气生产亦很开放。电力生产则比较特殊，虽然许多发达国家中的电力公司是私有的，但国家均给予较严格的监管。

发展中国家的能源生产的开放与非垄断化改革滞后于发达国家。有些国家改革进展很快，比如泰国、阿根廷、智利等。有些仍停留在国家垄断阶段，比如欧佩克的主要成员国等。但是，总的来讲改革和开放能源生产是一种趋势。

2．能源输送的开放

这里涉及的主要是天然气管线（网）、电网及石油管线。从20世纪50～80年代末，美国的天然气管网在政府的许可下独立经营。天然气生产者只可以将天然气售给天然气管网商，再由后者出售给天然气大用户或城市燃气公司。1992年，美国的改革将天然气管网经营者的中间商角色取消了，代之以付费式的“开放式上网”（Open Access）制度，即只要按规定合法付费即可使用天然气管线。这样天然气生产者与用户可以直接交易。^[3]无论是天然气管线、石油管线还是电网，世界范围内的改革趋势都是把管线当做载体，将它与能源生产分开，推动能源生产竞争，鼓励能源生产者与用户和消费者直接见面。

3．能源市场透明化、自由化与国际化

世界各国朝着能源市场透明化、自由化与国际化的方向发展是世界能源工业市场化改革最为显著的一个趋势，这无论在发达国家还是在发展中国家均有发生。在发达国家中，绝大多数的石油市场已经透明化和自由化，煤炭市场亦如此。天然气市场基本上是开放的，但由于受天然气管线和液化天然气（LNG）进口设施的影响，天然气市场还远远没有达到国际化、全球化的程度。发达国家的电力市场也在开放中。

对于许多发展中国家和地区来说，能源市场透明化、自由化与国际化作为发展的方向已成为一种共识。很多发展中国家和地区均在这方面取得了进展。以亚太地区的发展中国家和地区为例，新加坡、泰国、中国香港特别行政区、韩国、菲律宾和中国台湾地区的能源市场已经比较开放自由，马来西亚和印度尼西亚等国的市场半开放，而越南和缅甸等国的市场不够开放。

4．能源工业民营化

这是能源工业市场化的一个重要方面。美国从来就没有发生过由国家公司主导能源生产的情况。英国在20世纪50年代将煤炭、天然气和电力国有化，将石油半国有化。该国全面的能源工业私有化是从70年代末以撒切尔夫人为首相的保守党执政时开始的。到今天为止，除了核电厂以外的所有能源工业全部都已私有化。发达国家中除了挪威的国家石油公司以外，能源公司基本上都由私人经营。与发达国家相比，国家能源公司在发展中国家的存在还是相当普遍的，但民营化在有些国家中已经开始，还有些国家则做出了民营化的计划。其他国家则通过结束国家能源公司垄断、促使国家能源公司提高效率和自负盈亏以及通过上市减少国家持股等方式进行改革。总的发展方向是减少或消除国家作为能源工业的生产者和经营者的角色。

5．政府监管规范化

这一发展趋势来自于正在进行能源工业市场化和已经市场化的国家和地区。政府监管角色的重要性尤其在政府不直接介入能源的生产与经营时体现出来。目前发达国家正试图不断完善其能源工业与市场的政府监管机制，使之规范化。发展中国家在能源工业市场化的过程中需建立必要的政府监管机制，再使之完善和规范化。从这个意义上讲，能源工业市场化不是要削弱政府的监管职能，而是要加强并法制化，但这种监管是建立在政府不直接介入能源的生产与经营的基础上的。很多国家包括发达国家，在政府无法完全独立于能源生产与经营之外的情况下借助于独立的或半独立但同时拥有公权力的机构来行使监管职能。这样做也有利于政府专注于政策制定，这是一个发展趋势。