关于政府雇员的规模

5.4　关于政府雇员的规模

以下从国际比较的视角回到棘手的政府雇员规模问题上。

各国政府工作人员规模和行政支出规模密切相关——雇员多花钱就多。但如果仅盯住政府雇员规模，其局限又极为明显。正如吉麦尔所言：“人们在把政府雇员数量的变化解释为公共部门的变化时，必须十分谨慎，因为政府雇员数量的变化可能是由于工作效率的改进或恶化、投入的替代或人员素质的变化引起的”。^[7]因此，政府雇员规模只宜作为评价行政效率的一个佐证型证据。

细究起来，政府雇员的概念从内涵到外延都很复杂。说是受雇于政府，但那些受雇于政府边缘组织的人该怎么算？以中美两国比较，美国军人是政府雇员而中国军人不是。美国没有“事业单位”之说，而中国有着规模可观的事业单位，并且在改革中严重“夹生化”了。中国的村官是享有政府补助的，而美国的基层民选官员没有从政府那里拿钱。美国人既坚持民主选举，也乐于自掏腰包购买公共服务，比如垃圾收集员和公园管理人员，所以在美国人眼里，许多政府雇员就在他们身边提供公共服务而不是一群整天开会发文件的人。

朱光磊等人认为，中国与发达国家相比，财政供养规模不是偏大而是偏小，主要问题是公务员的比例和结构不合理。^[8]本研究赞同该见解。程文浩等人专题研究中国财政供养人员的规模，开辟了一个更复杂的研究领域——首先要界定事业单位的“帽子”与财政供养的复杂关系。^[9]其中的关键在于，事业单位未必都靠财政供养。

诚然，事业单位以学校的教师队伍为主，约占60％，如果将中美两国按相同标准衡量，两国的民营、私立学校（尤其是大学）教师算不算财政供养人员？答案显然不同，在中国目前肯定不算，但美国政府却拿出大笔“教育代金券”——既支持校际市场化竞争，也保护学生择校的权利——私立学校实际上是得到政府财政资助的。

事实上，中国的事业单位只有一个共同的“身份标记”——在各地编制办公室有报批手续。至于事业单位与财政供养的关系，那可太不确定了：有全额拨款的，有部分拨款的，还有零拨款的事业单位。中国的研究者不应忽略如下事实：在“上学难”、“看病难”、“住房难”三大热点社会问题中，有两项都发生在仍由“公营事业单位”一统天下的领域。因此在公共行政的视角下，比较政府规模相对准确的指标是各国的公务员人数。

由于受到编制的限制，中国公务员数量近年来比较稳定，估计年增幅不会超过5％。2003年底，中国公务员的总数是636.9万人，其中中央机关及其在地方的派出机构有47.5万人；省级机关有53.55万人；地市级有144.6万人；县（市）级有285.2万人；乡镇、街道级有106.1万人。^[10]中国公务员人数约占中国总人口的4.8‰。英国截至2008年3月共有公务员52.5万人，占人口总数的8.7‰，平均工资收入22520英镑。^[11]新加坡自1986年推行公务员人数零增长政策后，公务员人数始终保持在6万多人，2006年底约6.1万人，占总人口数的10.9‰。^[12]

我们同意并再次强调，采用政府雇员人数的口径宽窄，能在很大程度上影响对行政成本的测量。中国不大用政府雇员的概念，外国通用此概念时，其外延往往覆盖到政府部门、公营组织、社区组织、国有（公营）企业等。

在“中国财政供养人员的规模”这样的命题下，有一个是非界限是非常清楚的，即不能再像程文浩、卢大鹏的研究那样，将“财政供养的离退休人数”纳入与政府规模有关的框架内进行加总计算。因为这部分支出目前在中国已划归财政支出中的社会保障项目，与行政支出没有任何关系，最多只有原单位逢年过节向退休职工发些慰问品，搞“送温暖”活动等小额开支与行政支出沾边。须知，当今中国的社会保障制度已经做到以下水平：绝大多数行政事业单位的退休职工与企业退休职工的退休金，以及下岗职工的生活补贴同源于社保和就业支出——与财政支出有关，与行政支出至多有微弱的关联，与“政府规模”的概念只有历史意义上的关联。

截至2005年6月，英国政府雇员人数为584.6万，占就业人口的20.4％，占全国总人口的9.7％。^[13]加拿大2007年底政府雇员人数约340万，分别占就业人口和总人口的19％、10.3％。美国2006年底拥有政府雇员1973.4万人，占就业人口的13.7％，占总人口比重约为6.6％，政府雇员人数的增长速度超过了人口增长。1952年美国政府雇员占总人口比重仅为4.5％，历时半个多世纪的变化详见表5-7。

表5-7　美国政府雇员人数（万人）

资料来源：http://www.data360.org/dsg.aspx?Data__Set__Group__Id=228

按照最接近“政府雇员”的统计口径，中国2007年底共有机关和事业单位工作人员4004.5万，占就业人口的5.2％，占总人口的3％；如果算上国企在编职工2500万人，则加总占就业人口比重为8.5％（不包括军人），占总人口的5％，仍然低于英国和美国的比例。但英美两国的统计都是包含了社区雇工的。

日本对公务员的统计比较详细。从分类看，日本比英美等国对政府雇员的统计口径狭窄而具体，主要包括政府机关工作人员和邮政、公立学校、公立医院的工作人员。2006年日本中央政府公务员61.3万人，地方政府公务员300万人，合计361.3万人，占就业人口的5.63％，占总人口的2.83％。另外，2008年我们从日本总务省前审议官堀江正弘面对面的谈话中获悉，日本现有公务员400多万，邮政事业改革使26万人不再属于公务员系列。印度的统计口径与日本类似，2004年底政府雇员数为1820万，占人口总数的1.64％，近年的变化见表5-8。

表5-8　印度政府雇员人数（万人）

资料来源：http://industrialrelations.naukrihub.com/employment-in-india.html

按日本和印度的统计口径计算，2007年底中国的公营部门就业人数约为3300万，占就业人口的4.3％，占总人口的2.5％，低于日本但高于印度。中国和印度公共部门雇员人数规模较小，主要是因为中印两国的农村人口比重较大。我们知道，农村中的现代公共服务较少，导致对公职人员的需求比城镇要少一些，而许多基层单位所设的临时性工作岗位一般不会进入统计范围。

就人数而言，无论按哪个维度计算，中国政府部门工作人员相对于总人口的规模都是比较小的，当然这不能说明多少问题，行政支出的根本问题也不在此——否则“无政府”就会成为人们追求的社会治理方式。在与中国可比性较强的国家中，除印度外均为高度工业化、城市化、福利化的国家，而恰恰中国在政府雇员数的相对规模上要高于印度。换个角度看，政府雇员报酬的相对规模更具可比性。表5-9列举了部分国家的政府雇员报酬总额，及其占本国财政支出的比重。

表5-9　部分国家雇员报酬及占财政支出比重

资料来源：原始数据来自IMF在线数据库，比例数由课题组成员计算得出。

在表5-9列举的15个国家中，中国政府雇员报酬占财政支出25.4％的比重略高于平均水平，除德国和日本低于20％以外，多数发达国家都在22％～27％的区间内。只有福利国家的“旗手”瑞典超过28％，而尚未进入发达国家行列的南非则突破了32％。

在大多数国家，政府部门工作人员都享有比私人部门更高的工资、更丰厚的福利且无失业之忧，以吸引优秀人才投身公职，这种现象在中国被称为“铁饭碗”。2005年美国联邦政府雇员的平均年薪为7.1万美元，是私人部门的1.62倍，但白宫电话接线员的年薪也只有2万美元。如果考虑其他福利，则美国联邦政府雇员年收入为106579美元，是私人部门的2倍。^[14]俄罗斯2005年政府雇员平均月工资约1.1万卢比，比私人部门高出约30％。巴西公务员平均工资水平高居各行业榜首，国家公务员工资水平接近普通劳工的7倍，市州级公务员的收入水平也是普通劳工的3倍。

然而，无论是在发达国家还是在发展中国家当中，都能找出公共部门和私人部门的工资水平基本持平的例子，当然比例是小的。例如法国、英国、日本、越南等。相比之下，中国公务员名义上的平均工资（不考虑津贴）比同时期全国城镇单位在岗职工年均名义工资高了约14％，差距也算是比较小的。但是，中国仍有部分地区基层公务员工资水平较全国平均数要低得多，主要集中在西部欠发达地区的基层。至于滥发奖金津贴和以权谋私之所得，那是另一回事。违法违纪和犯罪行为不应与公职岗位人力资本收益相提并论，它应该在另一个逻辑框架内被讨论和谴责。

【注释】

[1]P·萨缪尔森等：《经济学》（第十七版），萧琛等译，人民邮电出版社2004年，第261页。

[2]“新公共管理”运动的改革举措可分为两个方面。在处理政府与市场关系方面主要有：非国有化；自由化；压缩式管理；政府业务合同出租；以私补公，打破政府垄断；建立政府与企业的伙伴关系；公共服务社区化等。在政府内部管理体制改革方面主要有：建立起完善的行政管理信息系统，优化组织结构；推进公务员制度改革，建立灵活的雇员制度；以顾客导向为出发点，提高公共服务质量，改善政府机构形象；将企业管理的理念和模式引入政府等。

[3]曾维和：《“整体政府”论——西方政府改革的新趋向》，载《国外社会科学》2009年第2期。

[4]这里所讨论的社会保障支出等同于国际通行财政统计科目中的Social Protection，不包括政府在提供医疗、教育服务上的财政支出。

[5]参见General Government Expenditure by Function in the EU in2003，Economy and Finance，2005（28）。

[6]参见IMF，Government Finance Statistics Yearbook，2008，Page3031。

[7]诺尔曼·吉麦尔编：《公共部门增长理论与国际经验比较》，杨冠琼等译，经济管理出版社2004年，第12页。

[8]朱光磊等：《中国政府官员规模问题》，载《政治学研究》2003年第3期。

[9]程文浩等：《中国财政供养的规模及影响变量》，载《中国社会科学》2010年第2期。

[10]李予阳：《透视公务员报考热现象》，载《经济日报》2005年11月9日。

[11]Office of National Statistics，Civil Service Statistics［EB/OL］，31March2008，http://www.statistics.gov.uk。

[12]田北俊：《慎防公仆编制再次膨胀》，引自2006年12月18日http://www.wenweipo.com。

[13]详见英国统计局网站：http://www.statistics.gov.uk。

[14]Karen Rutzick，Federal Pay，Benefits Double Private Sector＇s［EB/OL］，http://www.govexec.com。