关于政府行为的理论描述

9.1.1　关于国家的起源

国家是政治学的主要研究对象。以霍布斯、洛克、卢梭等为代表的学者提出了社会契约论，认为国家是人民相互之间或人民与统治者之间相互订立契约的结果，是共同协议的产物，这一学说反映国家内部统治者与被统治者之间关系的合理性。另一些学者如龚普洛维奇、考茨基等则提出了掠夺理论，认为国家是某一集团或阶级的代理者，它的作用是代表该集团或阶级的利益向其他集团或阶级的成员榨取收入。马克思主义者在前人研究的基础上，从历史的社会物质关系入手，认为国家不是从来就有的，而是生产力发展到特定历史阶段的产物。在原始社会，由于生产力水平极其低下，人们只能集体劳动，共享劳动成果。在管理上，实行原始民主制，依赖对氏族酋长的尊敬来维持基本的社会秩序。到了奴隶社会，随着生产力水平的提高，出现了社会分工和私有产品，并形成了两大对立的阶级——奴隶主阶级和奴隶阶级。正如恩格斯所说：“为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”^[1]也就是说，为了使阶级和社会不会因无谓的斗争被消灭而产生国家。新制度经济学的代表人物诺思提出了“暴力潜能分配论”^[2]，认为国家是在暴力方面具有比较优势的组织，不论国家的契约论还是掠夺论，只不过是暴力潜能分配的结果：如果暴力潜能在公民之间平等分配，就会产生契约性国家；如果分配是不平等的，就会产生掠夺性国家。不难看出，关于国家的起源，学者之间并未形成一致意见，但可以肯定的是，国家作为在暴力方面具有比较优势的组织，拥有社会的公共权力。

9.1.2　关于政府行为的性质和职能

国家产生后，需要通过一个具体的社会组织对国家的政治、经济、外交等进行管理，于是产生了政府。一般认为，政府有广义和狭义之分。广义的政府可以看作等同于国家，是由许多不同的部分及这些部分相互联系所构成的一个复杂的有机整体。政府自身具有一定的结构。比如，在运行机制上，政府具有一定的权力结构，政府以国家的名义行使权力，其权力的行使表现出自上而下的垂直性和强制性；在组成形式上，政府具有一定的组织结构，包括主要组成为中央政府与地方政府的区域层次结构，主要组成为不同部门或行业的政府职能结构以及与此相关的各级不同职别的政府首脑、政府官员、一般公务人员所构成的职级机构。政府行为往往具有政治色彩，它的目的是国家意志的实现，与国家主权有关。对狭义的政府的理解，则更多地从社会学、法学角度出发，认为政府即国家的行政机关，政府行为就是指政府根据宪法和法律，通过政府机关及其工作人员对政治、经济、文化、社会等各方面的事务进行组织、管理和控制的活动，是国家权力的运用和实施。政府行使的行政权力，在一定程度上既不属于某一党派，也不属于某一阶级，而是具有一定超阶级和全局性的公共权力，是依据人民赋予的权力从事社会事务的管理。这表明，政府肩负着维护社会基本秩序、保障人民共同利益、满足人民共同需求的使命。

综上所述，政府行为是一种组织行为，与一般组织行为不同，它反映国家意志、实施国家权力。政府职能一般包括四种，即行政管理职能、经济职能、文化职能和社会职能。行政管理职能是政府为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能，主要体现在军事、外交、治安、民主政治建设等方面，是政府的首要职能。政府的经济职能随着社会的不断发展和经济的不断进步日益凸显，虽然市场机制是公认的最有效率的资源配置机制，但在有些情况下（如垄断、外部性、公共物品、信息不对称等），会出现效率低下或资源浪费，进而出现市场失灵，此时政府对经济的干预是对市场机制的有益补充。政府的文化职能是指政府为满足人民日益增长的文化生活需要，依法对文化事业所实施的管理，主要表现在发展科学技术、文化、卫生、教育、体育等。政府的社会职能主要有保证社会公平、保护环境、提高人口质量及促进社会化服务体系建设。

9.1.3　关于政府行为的特征

政府行为一般由国家机关公务员和国家行政机构的管理人员代表国家实施。与企业、个人的行为不同，政府行为具有如下五大特征：

（1）法定性。政府行为是在国家宪法和法律的范围内进行的，政府进行任何活动都要做到有法可依、有法必依。即对于私人行为来说，“法无禁止即可为”，而对于政府行为来说，则是“法无授权不可为。”法定性保证了政府行为的公共权威性。

（2）公共性。政府行使的是公共权力，这种特性决定政府最基本的功能是维护所有社会群体和阶层的公共利益，并且提供普遍的、公平的、高质量的服务。

（3）强制性。强制性是公共权力得以成立和运行的基本保证。政府作为公共权力的主体，它的行为以国家强制力为后盾，任何个人和企业都不能违抗。离开强制性，政府将无法行使公共权力并履行自己的职责。

（4）普遍性。政府行为可涉及社会所有领域和所有个体。所有社会个体都只能在同一政府下生活，接受政府的管辖。因此政府对于社会，无论是施以利益还是加以强制，都具有普遍的意义（伍世安等，1997，第61页）。

（5）非营利性。是否以营利为目的，是区分政府行为与其他主体行为的重要标志。企业和个人是“理性经济人”，决定着他们的行为以营利为目标。但是政府行为具有超阶级性和全局性，这就决定了政府行为不能以营利为目标。政府在履行其职责特别是社会职责时，不会计也不能计直接成本和收益。

9.1.4　小结

从上文分析可知，政府作为社会组织对国家政治、经济、外交等进行管理，具有行政管理职能、经济职能、文化职能和社会职能。政府在实施这些职能时，具有法定性、强制性、公共性、普遍性和非营利性。从政府行为具有的五大职能来看，学者们从政治学、社会学、经济学不同角度对其进行了阐述。政治学把维护统治阶级或执政者的利益看作政府行为的最基本表现，社会学从角色分析的角度来考察政府行为，经济学则认为政府行为就是制定经济政策、界定产权、调节社会收入差距、向社会提供公共产品等。在各国政府实践中，可以清楚地看到，政府行为取决于政府所处的环境及对政府功能的需求，也取决于这一过程中政府对自身的角色定位。也就是说，政府行为是一个动态概念，它是政府主观认识与客观行政环境相互作用的结果。客观环境的变化必然带来对政府功能需求的变化，由此引起政府行为的变化。因此，良好的政府应适应环境变化，适时调整角色定位，主动完成职能转变。