条约的效力等级

“条约”是一个泛称，通常指国家之间^注70缔结的具有法律约束力的书面协议。《维也纳条约法公约》第2条规定：“……称‘条约’者，谓国家间所缔结而以国际法为准之国际书面协定，不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关之文书内，亦不论其特定名称如何……”

不同条约的生效条件不同，效力等级也不同，因此，在讨论条约在我国法律体系中的地位时，必须对不同的国际条约进行分类研究。

《中华人民共和国缔结条约程序法》(以下简称《缔约法》)对条约做了如下分类：

1.“条约”、“协定”和“其他具有条约、协定性质的文件”。《缔约法》第2条规定：“本法适用于中华人民共和国同外国缔结的双边和多边条约、协定和其他具有条约、协定性质的文件。”

2.“条约和重要协定”与其他条约。《缔约法》第3条第2款规定：“中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除”；其他条约的生效，不需经过全国人大常委会批准。

3.“以中华人民共和国名义缔结的条约和协定”、“以中华人民共和国政府名义缔结的条约和协定”和“以中华人民共和国政府部门名义缔结的条约和协定”。《缔约法》第5条规定：“……(一)以中华人民共和国名义谈判和签署条约、协定，由外交部或者国务院有关部门会同外交部提出建议并拟订条约、协定的中方草案，报请国务院审核决定；(二)以中华人民共和国政府名义谈判和签署条约、协定，由外交部提出建议并拟订条约、协定的中方草案，或者由国务院有关部门提出建议并拟订条约、协定的中方草案，同外交部会商后，报请国务院审核决定……(三)以中华人民共和国政府部门名义谈判和签署属于本部门职权范围内事项的协定，由本部门决定或者本部门同外交部会商后决定；涉及重大问题或者涉及国务院其他有关部门职权范围的，由本部门或者本部门同国务院其他有关部门会商后，报请国务院决定……”

在上述分类中，第一种分类没有实质意义，它仅仅指明《缔约法》适用于广义的“条约”，包括我国、我国政府和我国政府各部门对外缔结的各种国际协定；而后两种分类则表明了条约的效力等级。在国内法体系中，立法者的不同身份决定了法律文件的效力等级；条约的效力等级也是由决定其生效的机关的地位所决定的。根据《缔约法》的上述规定以及我国宪法和其他法律的规定，我们可对条约的效力等级做如下归纳：

第一，我国所缔结与参加的任何条约的效力都在宪法的效力之下，任何条约条款都不得与宪法规定相冲突。我国宪法并没有直接规定条约与宪法的关系，而只是规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”但是从立法程序分析，宪法效力在条约效力之上。这是因为：“决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除”是全国人大常委会的权力，而宪法的修改则是全国人民代表大会的专属性权力；而且，宪法的修改，须由全国人民代表大会常务委员会或者1/5以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的2/3以上的多数通过；而法律和其他议案则只需由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过，或由全国人大常务委员会全体组成人员的过半数通过。

第二，全国人大常委会批准的“条约和重要协定”^注71与全国人大及全国人大常委会制定的法律具有同等效力。我国宪法规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权；全国人民代表大会有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；全国人大常委会是全国人大的常设机关，有权制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律，有权在全人大闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改本原则相抵触，有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令、撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。全国人大常委会制定的法律与其批准的条约和协定，其效力源自同一立法机关，因此应认为具有同等的效力。全国人大常委会所批准的条约与协定与全国人大制定的法律也应该认定具有同等效力。因为尽管全国人大与全国人大常委会制定法律的权限并不一致，但在我国宪法将批准条约的权限仅赋予全国人大常委会的情况下，全国人大常委会所批准的条约应解释为与全国人大所制定的法律具有同等效力。

第三，我国对外缔结的不须经全国人大常委会批准而须经国务院核准生效的条约和协定，与国务院制定的行政法规具有同等效力。根据我国宪法第89条的规定，国务院有权“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”；《缔约法》第5条第1款第(2)项规定：“以中华人民共和国政府名义谈判和签署条约、协定，由外交部提出建议并拟订条约、协定的中方草案，或者由国务院有关部门提出建议并拟订条约、协定的中方草案，同外交部会商后，报请国务院审核决定……”国务院制定的行政法规与国务院核准生效的条约与协定，其效力源自同一立法机关，因此也应具有同等的效力。

第四，以我国政府部门的名义对外缔结的协定与国务院部委规章具有同等效力。根据《中华人民共和国宪法》第90条的规定，国务院各部、各委员会有权根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。《中华人民共和国立法法》第71条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”《缔约法》第5条第1款第(3)项规定：“以中华人民共和国政府部门名义谈判和签署属于本部门职权范围内事项的协定，由本部门决定或者本部门同外交部会商后决定；涉及重大问题或者涉及国务院其他有关部门职权范围的，由本部门或者本部门同国务院其他有关部门会商后，报请国务院决定……”国务院各部委所制定的规章与部委对外签署的协定具有同等效力，也是因为它们的效力源自同一机关。

由于我国缔结和参加的国际条约与协定的处于不同的效力等级，因此，笼统地谈论条约在我国法律体系中的地位和适用问题是不严谨的。我们必须首先明确我们所谈论的条约或协定是处于什么效力等级上的条约或协定。同样被称作“协定”的国际协议，有的会与法律处于平等地位，有的则仅处于行政规章的地位，这当然会影响到国际协议在国内的适用问题。