细化条约审批制度

从各国的实践来看，条约通常是由一国的行政机关来对外谈判和签署的。某些条约经国内最高行政机关的批准或核准即可生效，而另外一些条约(重要条约)则需要一国立法机关的批准。重要条约须经立法机关的批准，表明一国立法机关和行政机关在处理对外事务方面的权力分配和相互制衡，也是为了保证条约内容与国内立法的一致性。

在美国，条约(treaty)与行政协定(executive agreement)有严格的区分。条约必须经过联邦参议院2/3多数的批准，而行政协定则并不需要获得参议院的批准。至于就何种事项必须采用条约形式，就何种事项可以采取行政协定方式，美国宪法和其他法律并未严格区分，以致有学者面对20世纪初以来迅速增多的行政协定质疑道：“难道宪法可以解读成这样吗——通过将一份协议称作行政协定而不是条约，就化解掉报送参议院批准的义务？”^注67

相比之下，我国法律就条约的缔结与批准的规定还比较明确。根据我国宪法的规定，全国人大常委会有权“决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除”(第67条第14项)；国家主席有权根据全国人大常委会的决定“批准和废除同外国缔结的条约和重要协定”(第81条)；国务院有权“管理对外事务，同外国缔结条约和协定”(第89条第9项)。《中华人民共和国缔结条约程序法》还就条约审批作出具体规定。该法第3条第1~2款规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，同外国缔结条约和协定。中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除。”那么，究竟是哪些国际条约算是“条约和重要协定”需要报全国人大常委会批准呢？该法的第7条第2款规定：需要由全国人大常委会决定批准的“条约和重要协定是指：(一)友好合作条约、和平条约等政治性条约；(二)有关领土和划定边界的条约、协定；(三)有关司法协助、引渡的条约、协定；(四)同中华人民共和国法律有不同规定的条约、协定；(五)缔约各方议定须经批准的条约、协定；(六)其他须经批准的条约、协定”。

尽管有上述规定，在判断哪些协议需要报送全国人大常委会批准时，还是缺少明确的依据。例如，我国与世界贸易组织其他缔约方签署入世协议(接受WTO的整套协定)是报送全国人大常委会批准的，但依据是什么呢？是因为协定“同中华人民共和国法律有不同规定”？还是因为是属于“其他须经批准的”协定？类似的问题还有，既然WTO协定需要报全国人大常委会批准，为什么具有相同性质的中美知识产权协议以及上百个中外投资保护协定不需要报批？

此外，全国人大常委会对“条约和重要协定”的批准，还应该有更加具体的程序上的规定，例如，全国人大常委会可以在条约正式签署前就批准条约吗？2001年11月11日，我国政府代表在卡塔尔首都多哈与WTO 签署了《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》，随即递交了我国国家主席依据全国人大常委会第17次会议决定所签署的批准书。可是我们看到，我国政府代表的签字日期是2001年11月11日，而且在签字页注明“须经批准”，国家主席签署的批准书上注明的日期是2001年11月1日，而第九届全国人民代表大会常务委员会是在第十七次会议(2000年8月21日至25日在北京举行)上通过关于我国加入世界贸易组织的决定的。也就是说，国家主席在政府代表签署“入世议定书”的前10天即签署了批准书，全国人大常委会更是在“入世议定书”签署前一年多的时间批准了该项议定书。^注68正如有学者所评价的那样，“与其说这是全国人大常委会根据宪法程序批准《议定书》的决定，不如说这是类似授权谈判和签署《议定书》的决定”。^注69

有鉴于此，我国法律至少还应就条约审批的范围和程序等事项细化现有规定。

首先，关于需要提交全国人大常委会批准的条约的范围，《中华人民共和国缔结条约程序法》第7条列出6种类型。其中的“(一)、(二)、(三)、(五)”四种类型是明确的；需要进一步明确的是第四类(“同中华人民共和国法律有不同规定的条约、协定”)和第六类(“其他须经批准的条约、协定”)。“同中华人民共和国法律有不同规定的条约、协定”需要提请全国人大常委会批准，这应该是毫无疑义的；与此同时，如果条约中含有国内法律(严格意义上的法律)没有加以规定的事项，此类条约也应该报请全国人大常委会批准。其理由在于：制定“法律”的权力在全国人民代表大会及全国人大常委会，其他任何机构都没有此项权力；如果一项条约所包括的内容是本来应该由“法律”加以规定的，那么就应该报请全国人大常委会审批，否则就意味着全国人大及其常委会的立法权被蚕食。改革开放30多年来，我国的国内立法经常滞后于我国对外签署的条约和协定(例如，关于外国投资者和外国投资的待遇问题，就是由我国政府对外签署的双边投资协定率先对外承诺给予国民待遇的)。在特定历史时期，这也许是一种不得已的情况，但是这不应成为常态，尤其不能有意打着“以开放促改革”的旗子，以对外签署条约协定来“推动”国内立法。如果我们的法律制度需要修改，就应该首先在国内启动程序，而不应该首先对外作出条约承诺，之后再来按照条约内容修改我们的法律。《中华人民共和国缔结条约程序法》列举的“其他须经批准的条约、协定”，如果不加以细化的话，将是无法实施的。那么，哪些“其他”的条约和协定应该报请全国人大常委会批准呢？解决这个问题还是应该从“立法权”入手。《中华人民共和国立法法》第8条规定：“下列事项只能制定法律：(一)国家主权的事项；(二)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；(三)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；(四)犯罪和刑罚；(五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；(六)对非国有财产的征收；(七)民事基本制度；(八)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；(九)诉讼和仲裁制度；(十)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”由于就上述事项只能制定法律，而制定法律的权力专属全国人大及常委会，所以，当一项条约的内容涉及上述事项时，就应该报请全国人大常委会批准。需要特别指出的是：我国政府对外签订的100多个双边投资保护协定一直列在全国人大常委会条约审批的范围之外，这种情况应该改变。因为：第一，双边投资保护协定不仅涉及外资基本制度，也涉及“对非国有财产的征收”和“诉讼和仲裁”等事项，因此应该由全国人大常委会对其内容加以审查；第二，双边投资协定的内容近年来扩张的很快，涉及“市场准入阶段的国民待遇”以及“最低待遇标准”的事项，而这些事项目前在我国国内立法中是没有规定的，因此，应由全国人大常委会审批。

其次，关于条约审批的程序事宜，《中华人民共和国缔结条约程序法》的规定过于简单，建议考虑从以下几方面加以完善：第一，设立条约批准的前置程序。对于世界贸易组织协定这类重要的国际条约，应有全国人大常委会对国务院的谈判授权，在授权中应明确谈判目标和原则，在谈判的关键阶段，全国人大常委会应听取谈判进展情况报告，从而保证未来条约批准程序的顺利进行。第二，在条约批准阶段，全国人大常委会应有足够的时间了解条约的内容并就条约对我国可能产生的影响加以评估。第三，全国人大常委会在必要情况下可设立专门的机构，就待批准的条约进行评估，并向全国人大常委会提交说明。第四，在必要情况下，全国人大常委会可就条约批准事项征求民意。第五，对重要条约的批准，可履行“三读”程序。

总之，在国际条约的作用日见凸显的情况下，我们必须认真地对待条约，利用条约评估和条约审批等环节全面审视一项条约对我国利益的各种影响，以作出对我国有利的决策。这可能是我们在“入世”10周年来临之际可以得出的一条重要经验。

(本文发表于《国际经济法学刊》2011年第18卷第2期)