审批制度的改革

一、审批制度存在的问题

行政审批是政府管制系统里的重要制度安排，是授权政府干预经济的制度。在计划经济体制下，我国政府拥有着巨大的审批权。其主要功能是保证政府计划或目标得到顺利实施或实现，而非出于对市场失灵的必要干预。我国是目前少数几个在出版业实行审批制的国家之一。我国审批制度原型始于1953年^[5]，是政府管理出版业的重要手段，其实质是政府掌握着设立出版社的绝对权力。如果说主办主管制度是对民营出版力量的限制，那么审批制则将本可以由国有出版企业把握的市场机会也转移给了政府。为了创办出版社、开办新期刊，许多单位要费尽心思，托人找关系，容易滋生寻租腐败现象。从出版市场自发运行的角度来看，审批制最主要的弊端是阻断了出版企业和市场信号的直接联系。这意味着，在民营出版企业不可以进入的出版领域，国有出版企业依据市场信号自由选择的权利也被限制。基于市场信号失灵的问题，由审批制管控的市场不是真正意义上的出版市场。只有对审批制度进行改革，市场机制才能发挥应有的作用。

根据《出版管理条例》的相关规定，出版单位不仅要有主办主管单位，满足其他设立条件，也要符合国家关于出版单位总量、结构、布局的规划。也就是说，出版单位的开办许可没有明确的统一标准，全凭政府的计划。例如，对于中央部委，一般是按照每个中央直属单位一家的原则批准设立出版社（较大的部委不止一家出版社），目前部委出版社有150家左右；对于公立大学，近2 000所大学配置了约100家出版社。1988年，我国出版社的总数超过500家；2000年，出版社数量达到565家；2011年，出版社的数量为580家。由于政府对出版单位实行极为严格的准入审批，多年来，全国出版社数量的增幅不大。与市场的容量相比，现有的出版企业数量不利于提高产业的发展速度。有研究者曾于2003年做过这样的计算：以2000年图书出版业的纯销售额376亿元为基点，假设年平均增长速度为7.2%、10%、15%，那么2010年我国图书出版业的纯销售额为应为752亿元、975亿元和1 521亿元。若要实现上述增长目标，未来出版社的净进入率不能低于5%、7%和10%，相对应的出版社数量则为920家、1 111家和1 465家。^[6]根据《2010年新闻出版产业分析报告（摘要）》，2010年我国图书出版业的营业收入^[7]为537.9亿元^[8]。据此计算，2000年至2010图书出版业营业收入的年增长速度约为3.76%，远远低于7.2%的增长率。这一结果可能是多种原因造成的，但是出版企业数量较少可能是重要因素之一。反观欧美地区出版强国，它们的产业集中度虽然很高，但出版企业多达上万家，远远高于我国现有出版企业的数量。在美国每年出版的新书中，小型出版社出版的图书能够占到78%。^[9]这些灵活而有特色的小型出版社与体量巨大的出版传媒集团一起奠定了美国图书出版业繁荣的基础。

随着时代的发展，曾发挥过积极历史作用的审批制度，已不适应当前的改革发展形势。出版体制改革以来，众多出版集团由于业务发展需要，纷纷在异地建立子公司，汇聚各类人才、作者、信息及内容资源，以便为集团跨越发展赢得更为广阔的市场机遇和盈利空间。例如，安徽时代出版股份有限公司斥巨资于2012年1月正式成立北京时代华文书局有限公司。成立以来，公司积极争取各类出版资源，快速开拓渠道和市场。截至2012年12月，公司共推出新书500余种，总资产翻了一番，达7 000万元。^[10]但由于没有出版资质许可，这些子公司还必须依靠出版集团的书号资源，发展受到一定的限制。直到2013年5月，该公司才获得国家新闻出版广电总局批准颁发的“中华人民共和国图书出版许可证”，拥有了独立的出版权。

二、审批制度的改革措施

为了应对出版业发展的新变化，提高产业的发展速度，出版行政管理部门有必要对计划经济体制下的审批制度进行改革。根据出版管理水平，审批制改革可以分为两个阶段：第一阶段采用以“先照后证”为主要特征的增量改革方案，对现有的审批制度进行优化，第二阶段实施用登记制取代审批制的存量改革，对该制度的核心内容进行彻底变革。

以“先照后证”为主要特征的审批方式主要有以下两点内容：第一，实现审批许可的规范化和透明化。也就是说，审批许可机关要明确开办出版单位的具体标准，其中要包括关于总量、结构和布局的说明和解释。只有以规范和透明的方式实施行政许可，才有助于减少行政权力“寻租”，更好地发挥事前监督管理的作用。第二，实施“先照后证”的审批方式。所谓“先照后证”，是指要开办出版企业的机构先取得工商营业执照，再由出版管理部门按照已颁布的标准和程序进行审批。首先，出版企业在成立之初要依照《公司法》要求建立规范的公司治理结构，取得工商营业执照。这样，新成立的出版企业就可省去繁琐的公司制改造程序。其次，出版企业在取得出版许可证之前要有一个试运营期，例如半年。如果公司在试运营期内满足了一定的条件，可以由行政管理机关颁发出版许可证；否则要根据一定的制度设计进行相关处理。前面所述的时代华文书局就是“先照后证”审批方式的实例。当然，这还只是限制在国有出版企业、特别是国有出版集团的国有制架构内的审批案例。如果我国出版企业的改革能够继续向混合所有制方向深化，那么无论是国有制还是非国有控股的混合所有制出版企业原则上都可以通过“先照后证”的行政许可方式，获得正式的出版权。

当出版市场的法治化水平和出版行政管理部门的行业管理能力提高到相应程度，可用登记制取代审批制。不可否认，这一举措将是具有里程碑意义的出版制度变革，会受到政治、经济和文化制度方方面面改革的影响。因其非比寻常的重要意义，这里只能对其变迁方向做一简单的展望。相对于审批制而言，登记制是较为宽松的出版管理制度，出版社的创办者在具备规定的设立条件后，向有关机关登记注册，即可在法律许可的范围内从事出版发行活动。登记制出现于18世纪以后，目前西方大部分国家如英国、法国、美国等国开办出版社都实行登记制，我国晚清和民国时期的出版业采用的也是登记制。审批制可以保证出版管理的权威和秩序，但剥夺了企业自由选择的权利，限制了市场竞争。与之相对，登记制弱化了政府管理出版的权力，为出版企业提供了较充分的市场竞争氛围，因而更利于激发文化生产力。只要坚持发挥市场在配置出版资源的决定性作用，只要我们期待一个思想充分涌流的文化中国，“逆市场”的审批制终将会被“顺市场”的登记制所取代。

【注释】

[1]宋木文：《出版单位主办主管制度由来与调整的探索》，《中国出版》2003年第9期。

[2]宋木文：《出版单位主办主管制度由来与调整的探索》，《中国出版》2003年第9期。

[3]魏玉山：《出版集团的若干问题研究》，《编辑学刊》2012年第3期。

[4]魏玉山：《出版单位主管主办制度的历史发展和现实思考》，《编辑学刊》2013年第4期。

[5]出版总署1953年1月16日颁布的《报社、杂志社、出版社的创业和停刊必须报告我署批准》中规定：“今后报纸、杂志、出版社的创业和停业，必须报请我署批准或由我署转请政务院文化教育委员会批准。”

[6]贺剑锋：《想说发展不容易——出版业跨越式发展的指标体系研究》，《出版广角》2003年第12期。

[7]营业收入比纯销售额高，说明2010年图书出版的纯销售额不足537.9亿元。因此，虽然2000年和2010年所用的统计口径不同，但更有助于结论的推导。

[8]《2010年新闻出版产业分析报告（摘要）》，http://news.china.com.cn/rollnews/2011－07/22/content＿9101197.htm。

[9]魏明革：《美国图书出版业繁荣的三大成因》，《出版发行研究》2013年第7期。

[10]辛文：《首个跨地区出版资质花落时代华文书局》，《中国图书商报》2013年5月21日。