设立条约评估制度

条约评估制度包括两方面的内容：一是缔约前的条约评估制度；二是缔约后的条约评估制度。缔约前的条约评估是就条约可能会给本国带来的利益影响进行评估；缔约后的条约评估是就条约已经为本国带来的影响进行评估。通过缔约前的条约评估，可以明确希望通过条约可获得的总体利益，判断条约对国内不同利益集团的影响，从而做好相应的谈判准备；通过缔约后的条约评估，可以明确条约利益的实现情况，总结得失，为条约的修订或缔结新的条约进行准备，或者考虑其他补救措施。

条约总是在缔约国之间进行利益分配。对于一项谈判中的条约或一项已经生效了的条约的评价，总是会围绕着它究竟为我们带来什么样的利益展开。即使不设立条约评估制度，条约的谈判机关或其他政府机构也都会就条约利益进行评估；而设立专门的条约评估制度是为了保证条约利益评估更全面、更具体、更规范。

与缔约后的评估相比，缔约前的评估更为主动和积极。相信政府有关部门在缔结或加入一项条约之前一定会进行相应的评估工作，并据此确定谈判方案。据史料记载，在新中国成立初期，就我国与苏联签订《中苏友好同盟互助条约》及相关协定，我国领导人和有关政府部门与苏方进行了长期细致的谈判。毛泽东、周恩来、刘少奇等国家领导人之间就条约和协定的谈判做过大量的沟通，其中就包含条约评估的内容。例如，在毛泽东与周恩来于1950年2月2日给刘少奇等的电报中有这样一段内容：“在借款协定〔2〕中有一附件〔3〕，即我方负责供给苏联战略物资。苏方提出要求为钨、锡、锑、铅四种，其办法为在借款还款十四年(一九五○至一九六三年)当中，中国以其剩余的矿砂卖给苏联……价格按照世界商场价格计算。我们除告以铅为我入口货，无力外销，钨、锡、锑三项剩余愿首先满足苏联需要，再多则卖给新民主国家外，对具体数额，无把握回答。据估计，我钨、锡两项生产后十年每年担任各一万吨似可办到，头四年数额则不敢保证；锑的年产似从未超过七千吨，故所提要求，亦无甚把握。我们拟答以钨、锡两项头四年每年各减两千吨，如有多的剩余仍可卖给苏联，后十年每年各一万吨不变；锑则每年均减两千吨，成为四千、五千、六千。你们所知材料及对此意见如何，并有无新的意见，望立电复。”^注59可见，缔约前的条约评估对于明确条约文本的真实含义，明确条约规定对本国利益的实际影响，^注60明确条约义务履行的可行性都是十分必要的。

缔约后的评估已经不如缔约前的评估主动，但这种评估依旧有积极作用，是一种“亡羊补牢”的策略。有些条约允许缔约方在一定期限后就条约修改提出建议，例如，《联合国海洋法公约》第312条规定：“自本公约生效之日起十年期间届满后，缔约国可给联合国秘书长书面通知，对本公约提出不涉及‘区域’内活动的具体修正案，并要求召开会议审议这种提出的修正案。秘书长应将这种通知分送所有缔约国。如果在分送通知之日起十二个月以内，有不少于半数的缔约国作出答复赞成这一要求，秘书长应召开会议。”^注61在这种情况下，如果不进行认真的条约评估，就无法提出反映自身利益的修正案，不仅体察不到现行条约对自己的不利影响，还可能由于不慎而接受其他缔约方提出的对自己不利的修正案。世界贸易组织的一些协定内容丰富具体，另外一些协定(如《与贸易相关的投资措施协定》)的内容则简单笼统，近似大纲或立法提纲，需要在未来的谈判中具体化。^注62这也要求我们对WTO协定的实施效果进行评估，以决定在未来的谈判中采取何种立场。

细想起来，在入世前后，我们对GATT/WTO这套条约的评估很可能是不够的。二十多年来，伴随着我国申请“复关”和“入世”，我们对关贸总协定和世界贸易组织规则对我国利益的影响的评估似乎一直都在做，而且形成了压倒多数的意见——“入世”(“复关”)对我国来说是“利大于弊”。在2011年4月举行的博鳌论坛上我国商务部部长陈德铭在谈到入世对我国的影响时说：“中国入世十年来发展速度很快，但同时也带来了环保等问题，但总的来说是得大于失”。^注63“利大于弊”或“得大于失”是一种高度概括的评估。商务部部长手中可能有充分的数据支持这一判断，其他人的“利大于弊”的评语恐怕都会因为缺少证据而无法采信。我们经常以“入世”以来我国外贸、外资的增长来证明“利大于弊”，^注64但是，由于缺乏完整的评估指标体系，我们很难从个别指标的变化得出让人信服的评估结论。因此，我认为有必要通过制定法律或行政法规的方式来确立我国的条约评估制度。

在搜集条约评估方面的文献时，没有发现其他国家有这方面的立法或实践，但却发现了大量的立法评估方面的文献。立法评估制度对我国条约评估制度的建立应该是有借鉴价值的。据资料介绍，西方发达国家大都已建立了立法评估制度。例如，日本于20世纪90年代中叶开始开展的“事业评估”、“行政评价”、“政策评估”都包含了政府立法评估。^注65令人感到鼓舞的是我国也于数年前就开始了行政立法和地方立法的评估。2004年3月，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》。该纲要第17条和第18条规定：要“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本”；“……规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关；制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理。”这两个条款提出了对行政立法进行成本效益分析和事后评估的要求，标志着行政立法评估制度在我国中央层面的正式法律文件中得到了确认。随后，许多地方陆续开展了行政立法评估工作。“一些省市政府已以地方政府规章或行政规范性文件的形式规定了行政立法后评估制度。”^注66

评估制度的核心内容应该是评估指标体系。从我国和其他国家立法评估的经验看，条约评估指标体系应包含经济指标、社会指标和环境指标等。在确立经济指标时，应考虑对市场竞争的影响、对贸易和投资的影响、对企业负担的影响，以及对创新和研究的影响等；在确立社会指标时，应考虑对就业的影响、对劳工标准的影响、对特殊群体保护的影响、对公共安全的影响、对社会保障的影响、对卫生和教育系统的影响，以及对文化的影响等；在确立环境指标时，应考虑对气候的影响、对资源的影响、对能源利用的影响、对空气质量的影响、对生物多样性的影响、对水源和水质的影响、对土地和土质的影响，以及对企业和消费者的环保态度的影响等。在确定评估标准体系时，除要考虑将哪些指标列入体系，还要考虑各项指标的权重；在考虑将哪些指标列入体系时，除了要考虑可以量化的指标，也要考虑那些无法量化的指标。通过系统的指标分析，可以将条约规定的权利义务转化为效益和成本，以测算该项条约可为我国带来的社会总福利，并且对可能出现的风险加以预测，并筹划相应的预案。