行政合同的原则与作用

7.1.2　行政合同的原则与作用

1.行政合同的原则

行政合同的原则是行政合同在订立、履行、变更和解除过程中所应当遵循的基本准则。依据行政法原理，行政合同的原则有:

(1)公开竞争原则

公开竞争原则，是指行政合同一般应当在公开招标、投标，公开竞争的基础上订立。这既是行政公开原则在行政合同订立过程中的体现，也是民事合同原理在行政合同订立中的反映。公开竞争原则是行政主体通过行政合同有效地实现行政职权的基础，也是行政相对一方维护其行政法上合法权益的基本保障。行政合同的公开竞争原则可从以下两个方面理解:其一，订立行政合同要求行政主体事先公开表示订立合同的意向及公布合同内容。如行政主体欲出让国有土地，应当事先公开订立合同的要约及出让土地的位置、面积、用途、使用年限等，使行政相对人能全面了解行政主体签订合同的要约。如果行政相对人需要更多相关信息，行政主体应该把除涉及国家机密、个人隐私和商业秘密之外的信息如实告知，以便相对人权衡利弊做出选择。其二，行政合同在签订过程中要求行政主体平等地对待行政相对各方，让所有参与的相对人都有均等的机会展示自己的优势和实力，提出自己的方案。行政相对人之间公平、公正、公开的竞争，既有助于行政主体选择实现行政管理目标的最佳方案，又有利于减少行政成本、提高行政效益和防止行政腐败。

(2)全面履行原则

全面履行原则，是指行政合同依法成立之后，行政主体和行政相对人一方必须根据行政合同规定的权利和义务全面履行行政合同的条款。行政合同的全面履行是行政合同依法成立的必然结果，并构成行政合同法律效力的核心内容和行政合同消灭的主要原因，其价值在于通过行政主体与行政相对人正确履行行政合同，使行政合同的预定目标得以实现。理解全面履行原则要注意三个问题:其一，全面履行原则的道德基础是诚实信用。在合同的履行中，行政机关和相对人都应本着诚实信用的原则，认真、确实履行合同。相对人不能只追求个人利益，损害公共利益;行政机关不能因其处于管理者的地位，随意变更和解除合同，损害相对人的利益。即使行政机关因公共利益的需要而变更或解除合同，也要尽量避免或减少可能对相对人所造成的损害。其二，全面履行原则又可以细化为三个具体的原则:①实际履行原则，即必须按照合同规定的标的履行，不能任意变更标的或用违约金和赔偿损失的方法代替合同的履行。②自己履行原则，即签订行政合同的行政相对人必须自己履行合同，而不能由他人代替。行政合同一经签订，非行政机关同意，当事人不能自行变更，也不能委托他人代为履行。③全面适当履行原则，即当事人按照合同内容履行，在任何条款上都不得违反合同规定。其三，因形势变化导致行政合同的订立基础丧失时，如果强制继续履行行政合同，可能会造成显失公正或损害社会公共利益的后果，则全面履行原则不再发生法律效力。在这种情况下，行政合同应该依据法定程序解除。

(3)公益优先原则

公益优先原则，是指在行政合同履行过程中，如果私人利益与公共利益发生冲突，行政主体为了维护公共利益，可以依据行政优益权变更或解除行政合同。公共利益之所以优先，是因为它实质上体现了每一个社会成员或大多数社会成员的利益。公益优先原则的价值在于为行政合同争议需要注意的是，公共利益优先并不否定个人利益的存在与发展，而且什么是“公共利益”要由法律法规或相关司法解释加以规定。公共利益优先原则在行政合同履行过程中主要表现在以下三方面:其一，行政主体认为行政合同的继续履行将产生不利于社会公共利益的结果时，可以依法变更或解除行政合同。其二，行政主体对行政合同的履行拥有监督权，在必要情况下，可以对行政合同的另一方当事人采取强制或制裁措施。其三，行政合同中的相对一方认为自己的合法权益受到侵害时，可以依法提起行政复议或行政诉讼。

2.行政合同的作用

行政合同是一种富有弹性和灵活性的管理形式，它不像行政命令那样僵硬，因此有利于发挥行政相对人的主动性和创造性;它也不像民事合同那样自由，而是对双方当事人都有较强的约束力。行政合同虽有双方当事人的自由协商，但又保留了行政机关必要的行政优先权，它是对行政命令、行政处罚、行政强制等管理手段的重要补充。行政合同在行政管理中发挥了非常积极的作用，对行政相对人也有很大益处。

(1)行政合同既可以促进行政机关更好地行使行政职能，保证国家行政目标的实现，又可以因合同双方权利义务关系的明确性而避免相互扯皮、推诿，杜绝不负责任的官僚主义作风。

(2)行政主体还可通过行政合同，在法律没有规定或者没有具体规定的领域与行政相对人，通过合意来形成其所预期的行政法上的权利义务关系，从而达到弥补立法的不足，并在一定条件下替代立法规制的效果。

(3)行政合同可以提高公共政策和公共管理的效率与水平。作为服务型政府管理的新方式，行政合同从根本上替代了传统的命令与服从为核心要素的行政逻辑。通过行政合同，公共部门把提供产品和服务的生产承包出去，从而购进中间形态的产品和服务，来达到间接为社会提供公共产品和公共服务的目的。政府通过行政合同这种方式把第三部门、社区、企业和公民吸引到公共治理中来，运用他们的比较优势大大地提高公共政策和公共管理的效率和水平。

(4)行政合同可以扩大行政参与，更好地发挥行政相对人的积极性和创造性。作为一种新兴的行政管理方式，行政合同极大地扩大了民主参与基础。因为对于特定行政管理内容而言，行政合同相对人有权对其实现方式与途径做出选择，即行政相对人通过行政合同这种方式可以在一定程度上影响行政管理活动。这极大地推进了行政民主的实现。对于行政相对人来说，订立行政合同可以保障其权益的实现，尤其是在发生争议后可以确保投诉有门，解决有据，因此，有利于发挥行政相对人的积极性和创造性。

(5)行政合同的出现引起了观念上的巨大变革，在理论层面，对现代行政法的概念、基本原则以及制度创新、对市场经济下行政管理方式和管理体制的变革都有积极意义。