行政合同的概念与特征

7.1.1　行政合同的概念与特征

1.行政合同的概念

行政合同，又称行政契约，是指行政主体为了行使行政职能、实现特定的行政管理目标，而与公民、法人和其他组织，经过协商，相互意思表示一致所达成的协议。

通过这个概念可以看出:行政合同属于一种双方的行政行为。需要注意的是，行政合同中的双方当事人既可以是行政主体与行政相对人，又可以是两个独立行政主体，还可以是行政机关和其下属机构或者公务员。尤其是在我国的法治进程中，行政机关内部层层签订责任书的方式越来越普遍，而这种行为就是行政合同的一种表现。另外，行政合同法律关系的产生、变更或消灭都来自于双方合意，即行政合同行为的特殊性表现在，行政机关签订行政合同是为了执行公务，但这种公务的执行或行政职能的实施需要与行政相对人协商，在双方相互意思表示一致后才能实施。

2.行政合同的特征

(1)行政性

行政合同的行政性是指行政主体借助于合同形式实现其行使行政职权的目的。因此，它不同于行政主体以民事法人的身份订立的私法合同。其行政性体现在:其一，行政合同中的一方当事人必须是行政主体，并且行政主体是为了实现其行政管理的目的而签订行政合同的，即行政合同具有行政目的性。其二，行政合同的内容是行政管理的公共事务，具有公益性。合同内容是公益还是私益是决定合同性质的重要标准。其三，行政主体在行政合同的发起、变更和解除上享有行政优益权。在行政合同的发起上，行政职权起着主导作用，行政事务以何种方式完成、哪些事项可以适用行政合同、哪些内容可以由行政主体和行政相对方协商、协商采取哪种方式等都应该由行政主体依法决定或裁量，而不能取决于行政相对方的意志。而且在合同履行过程中，行政主体享有对合同履行的监督权和指挥权。在行政合同变更上，行政主体有权基于公共利益的需要对合同的内容加以改变。或者，由于社会情况的变化和行政管理实践的发展，尚未履行或正在履行的行政合同没有必要或不可能再履行时，行政主体可以单方面解除合同。对于不履行合同的行政相对人，行政主体可以采取罚款、强制、解约等手段加以制裁。这些都说明，行政主体与行政相对人在行政合同中具有不平等的法律地位。

(2)合意性

行政合同的合意性区别于一般行政行为的单方性，是指行政合同的订立必须以协商一致为前提。这一特征决定了行政合同仍属于合同的范畴，所以要受合同的一般原理指导。其合意性体现在:其一，行政相对一方对合同是否订立、合同内容有一定的选择权，这种选择权是合同自由原理的体现。但是，行政相对一方却无法选择行政主体，这是由行政事务管辖权的法定性决定的。其二，行政合同的内容具有可妥协性，这种妥协性表现在行政相对一方有权提出修正合同内容的建议，行政主体可以根据具体情况适当满足其要求，以便双方意思表示一致。

(3)法定性

行政合同的法定性是指行政合同的订立、履行、变更和解除都必须遵守预设的法律规范，行政主体不得法外实施行政合同行为。其法定性体现在:其一，行政主体是否运用行政合同方式来处理行政事务，以及何种行政事务可以通过行政合同来处理，一般都取决于法律实现是否已做出规定。其二，行政主体在行政合同中行使优益权必须依法进行。其三，当法律规定不明确时，行政主体基于自由裁量权而订立的行政合同，其目的必须是为了实现行政职能、维护公共利益，同时还必须符合法律目的。其四，行政合同的纠纷要通过行政法的救济途径解决，即要通过行政复议或行政诉讼的途径解决。

3.行政合同与民事合同

区别行政合同和民事合同的制度背景是在一个国家的法律体系中存在着公法和私法的界分，因此，行政合同的概念也只有在实行公法私法二元论的大陆法系国家才存在。

行政合同与民事合同的相同点在于，它们都是以合意来产生法律效果的行为。但是，作为两种合同形态，它们存在着本质上的差别:其一，两种合同的根本差别在于标的内容，也就是所形成的法律关系不同。行政合同中当事人之间形成的法律关系是行政法上的权利义务关系，而民事合同当事人之间形成的是民法上的权利义务关系。其二，法律性质的不同也决定了合同构筑的理论基础、法律调整方式和救济途径的不同。行政合同从行政机关的角度看是为实现公益，但从相对人的角度，对私益的获取是其签订合同的主要目的。当公益与私益发生冲突时，公益的特质常常要求私益做出某种程度上的让步，这种让步往往导致行政合同含有与民事合同不同的特殊规则。