第六节 初步裁决程序与司法审查
在欧盟法律实践中，另一个指控欧盟机构措施的非法性问题的间接途径是《欧共体条约》第234条(原第177条)规定的初步裁决程序(详见本书第十一章)。与上述第241条相比，第234条在间接司法审查方面的实际作用更大。根据第234条第1款第2项的规定，成员国法院可以将涉及“本共同体机构的行为之有效性和解释”问题提请欧洲法院进行初步裁决。就非特权申诉者而言，尽管第234条规定的程序是一种间接的指控程序，但是它在很大程度上可以实现个人依照第230条所不能达到的目的。甚至在有些情况下，第234条的初步裁决程序是个人通过间接方式指控欧盟机构措施的唯一途径。根据欧盟法专家哈丁(C.Harding)的分析，其中的原因表现为三个方面。首先，第230条规定的诉讼时限(两个月)很有可能在有关的措施之非法性明朗之前或在个人认识到需要提起司法审查诉讼之前就已经结束。其次，第230条对个人的诉讼资格限制严格：不能指控真正的条例或指令，只能指控以自己为对象的决定、以条例形式伪装的决定和以他人为对象的决定，后两种决定还必须与申诉者有直接的和单个的联系。最后，当个人的活动受到欧共体行动的影响时，在实践中就会产生个人的利益，而对个人利益的影响通常不是在欧共体机构措施公布后就很快产生，而是通过成员国当局的转化措施或实施性措施才引起。如果个人的利益在这个时候才明朗化，第234条对个人提供的司法审查途径至少与第230条提供的途径同样重要。(34)
那么，个人是如何通过国内法院来挑战欧盟机构措施的合法性的呢?这里不妨举例说明。假设欧盟机构根据共同农业政策通过了一项条例，有关的个人不能依照第230条规定的程序实现指控，或者因为不具备诉讼资格，或者因为诉讼超过了规定的时限。这种类型的条例通常通过国内主管机构在国内予以实施，如根据欧盟机构措施的要求负责征收适当的税费，或适用有关保险金之类的规则。国内主管当局在实施有关条例的过程中，在有些情况下可能需要没收某一商人先前交付的保险金。该商人认为这种没收行为及其依据的有关条例不符合欧共体法，比如违反了相称性原则、合理期待原则等欧盟一般法律原则，或违反了《欧共体条约》第34(3)条(原第40(3)条)规定的非歧视原则。为此，该商人可以在国内法院直接起诉国内主管当局(国内司法审查诉讼)的没收保险金的行为，同时基于上述理由主张欧盟机构的有关条例无效，然后由当事法院决定是否将商人主张的事项提请欧洲法院初步裁决。这是个人作为国内诉讼的原告通过国内法院挑战欧盟机构措施的途径。在另一些情况下，个人也可以作为国内诉讼的被告通过国内法院达到同一目的。例如，如果有关条例规定国内当局对商人征收某种税费，而该商人认为此等税费基于上述同样的理由违反欧共体法并拒绝支付。于是，国内当局诉诸司法程序，在国内法院起诉该商人，而该商人在应诉或抗辩过程中同样可以提出有关条例的非法性问题，以便当事法院决定是否就该事项提请欧洲法院初步裁决。(35)
另一个问题是，哪些欧盟机构的措施可以根据第234条的初步裁决程序被指控?如前所述，虽然第234条第1款第2项允许指控欧盟机构行为的有效性。但是，至于哪些行为可被间接指控，并没有作出进一步的规定。从上述例子可以看出，条例无疑属于其中。欧盟机构对成员国发布的指令似乎也可以在第234条程序中受到挑战。但是，欧盟机构作出的单个决定则要进行具体分析。对于以他人为对象的决定，个人似乎可以通过国内法院来质疑其非法性问题，质疑的途径与上述条例一样。例如，欧盟机构对某一成员国机构作出决定，要求后者采取特定的行动，受此行动影响的个人可以基于此等行动的非法性理由在国内法院起诉有关的国内机构，并同时以该行动所依据的决定不符合欧盟法为由质疑该决定的合法性，而当事法院可能将后一问题提请欧洲法院初步裁决。
欧洲法院的判例还进一步表明：如果个人可以通过第230条直接对欧盟机构的行为提起司法审查诉讼，就不能利用第234条的初步裁决程序来间接进行。在“第C-188/92号案”中，(36)欧盟委员会宣布德国给予某一公司的援助不符合共同市场要求，要求接受援助的公司返还该援助款项。德国政府将欧盟委员会的决定通知该公司并同时告知后者可以根据第230条指控欧盟委员会的决定。该公司并没有照此行事，而是在德国国内法院起诉德国政府的诉讼中提出委员会决定的合法性质疑。为此，欧洲法院裁定：在这种情况下不可能进行间接指控，因为该公司在此之前已被告知其根据第230条的诉讼权利，而且该公司的诉讼资格“毫无疑问”。由此可见，如果个人依据第230条享有资格提出司法审查诉讼并知道有关事项在第230条规定的时效范围内，就不能依照第234条的程序为之。
【注释】
(1)See Case 22/70 Commission v.Council［1970］ECR 263.
(2)See Case 60/80，International Business Machines Corporation v.Commission［1981］ECR 2639.
(3)See Case 230/81 Luxembourg v.Parliament［1983］ECR 255.
(4)See Case 294/83 Parti Ecologiste‘Les Verts’v.Parliament［1986］ECR 1339.
(5)See Jo Shaw，Law of the European Union，second edition，Macmillan Law Masters，1996，p.321.
(6)See Case 69/69 Alcon v.Commission［1970］ECR 385.
(7)See Case 62/70 Bock v.Commission［1971］ECR 897.
(8)See Case 222/83 Municipality of Differdange v.Commission［1984］，p.2889.
(9)See Case 25/62 Plaumann v.Commission［1963］ECR 95.
(10)See Case 106-107/63 Toepfer v.Commission［1965］ECR 405.
(11)See Case 44/70 International Fruit Co.v.Commission［1971］ECR 441.
(12)See Case 264/82 Timex Corporation v.Council and Commission［1985］ECR 849.
(13)See Case 239/82 Allied Corporation v.Commission［1984］ECR 1005.
(14)See Case T-37/92 Bureau European des Unions des Cosommateurs v.Commission［1994］ECR II-285.
(15)See Case 294/83 Parti Ecologiste“Les Verts”v.Parliament［1986］ECR 1339.
(16)See Paul Craig and Grainne de Burca(ed.)，EC Law：Text，Cases，and Materials，Clarendon Press，1995，pp.472-481.
(17)See H.Rasmussen，Why is Article 173 Interpreted against Private Plaintiffs?，5 EL Rev.1980，pp.112，122-127.
(18)See C.Harding，The Private Interest in Challenging Community Action，5 E L Rev.1980，p.354.
(19)See T.C.Hartley，The Foundations of European Community Law，third edition，Clarendon Press，1994，pp.346-353.
(20)欧共体条约第94条规定：“理事会应根据委员会的提案，与欧洲议会协商后，以全体一致同意方式发布指令，使各成员国直接影响共同市场的建立与运作的法律、法规和行政规定趋于接近”。欧共体条约第308条规定：“如果在共同市场的运行过程中，本共同体行动确系实现共同体目标所必不可少，而本条约又没有赋予必要的权力，则理事会应根据委员会的提案，与欧洲议会协商后，以全体一致同意方式采取适当的措施”。
(21)参见曾令良：《欧洲共同体与现代国际法》，武汉大学出版社1992年版。
(22)See A.G.Toth，The Law as It Stands on the Appeals for Failure to Act，2 Legal Issues of European Integration，1975，pp.79-80.
(23)See Hartley，The Foundations of the European Community Law，third edition，Clarendon Press，1994，pp.400-402.
(24)See Case 302/87 European Parliament v.Council［1998］ECR 5615.
(25)See Hartley，The Foundations of the European Community Law，third edition，Clarendon Press，1994，p.408.
(26)See Case 13/83 European Parliament v.Council［1985］ECR 1513.
(27)See A.G.Toth，The Law as It Stands on the Appeal for Failure to Act，2 Legal Issues of European Integration，1975，pp.85-86.
(28)See Case C-107/91 ENU v.Commission［1993］ECR I-599.
(29)See Case 92/78 Semmenthal SpA v.Commission［1979］ECR 777.
(30)See Paul Caraig and Grainne de Burca，EC Law：Text，Cases，and Materials，Clarendon Press，1995，p.489.
(31)See G.Bebr，Judicial Remedy of Private Parties against Normative Acts of the European Communities：The Role of the Exception of Illegality，4 Common Market Law Review 1966，p.7.
(32)See A.Barav，The Exception of Illegality in Community Law：A Critical Analysis，11 Common Market Law Review 1974，p.371.
(33)See Case 32/65 Italy v.Commission［1966］ECR 414.
(34)See C.Harding，The Impact of Article 177 of the EEC Treaty on the Review of Community Action，1 Yearbook of European Law，1981，p.96.
(35)See Paul Craig and Grainne de Burca，EC Law：Text，Cases，and Materials，Clarendon Press，1995，p.493.
(36)See Case C-188/92 TWD Textilwerke Deggendorf GmbH v.Germany［1994］ECR I-833.
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