三、《物权法》实施后被拆迁人权益保护机制的完善
《物权法》的即将实施，为完善城市房屋拆迁立法指明了方向。根据《立法法》第8条规定，有关城市房屋拆迁立法，涉及城市国有土地使用权的出让和划拨、城市私有房屋所有权及土地使用权的征收、授予政府行政执法权及行政司法权等国家的基本制度只能制定法律。城市房屋拆迁问题，显然属于法律规定的事项。现有的《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁估价指导意见》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》属于行政法规和部门规章，法的层次低，不宜规定基本制度问题。要从根本上解决城市房屋拆迁的制度缺陷，必须制定专门法律对城市房屋拆迁问题进行规范，同时对其他有关法律进行修订。在立法上指导思想上，要与符合《物权法》基本理念，倾向于被拆迁人，对他们的权益进行特别的保护以提升被拆迁人的法律地位，从而减少因被拆迁人自身的弱势地位而在城市房屋拆迁中所遭受的利益损失，达到以权利平衡权利、以利益制约利益的目的。另外，在立法上还要限制和规范行政权力的运用，使其真正体现出保护被拆迁人权益的宗旨。
(一)科学界定“公共利益”
《物权法》明确规定政府的征收行为仅限于公共利益，但为何公共利益却至今没有一个明确的解释?普遍认为，公共利益概念的不确定性，表现为其利益内容的不确定性及受益对象的不确定性两方面。但这并不代表就无法对公共利益进行必要的规制。(10)我们认为，目前的中国，对公共利益要做相对严格的解释，只有使公众直接受益的才属于公共利益的用途。另外，我们认为对政府征收的限制除了要符合公共利益目的外，尚需从程序上确保拆迁公共利益的目的性条件，即符合以下几个原则:(1)正当程序。即政府在进行征收时必须履行相关规划及听证的程序，让被征收人能够充分表达自身的意见。(2)适度。即政府在征收时必须以取得所需土地为限，不能搞面子工程，过度占用。(3)合理补偿。即政府在征收时必须对被征收主体给予合理的补偿。通过上述原则的限制，我们认为可以调和过分限制征收和无限制征收的矛盾。
(二)扩大听证程序的适用领域
目前，只有《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》(以下简称《规程》)在城市房屋拆迁领域建立了听证制度，至于《行政许可法》中确立的许可听证制度则还没有得到贯彻执行。但是《规程》中的听证只适用于拆迁裁决和强制拆迁，而且还没有切实推行。为了体现民主和保证行政权力的正确行使以保护被拆迁人权益不受任意的侵犯，有必要扩大行政听证在城市房屋拆迁中的适用领域。具体而言，首先要建立拆迁决定的听证制度。即行政主体“在正式作出拆迁决定前应依法举行听证会，广泛征求相关利害关系人的意见，然后在此基础上公告征收决定，明确拆迁对象、拆迁范围、拆迁时间、拆迁方式等”。(11)这样可以避免以往行政主体在作出拆迁决定过程中的专擅垄断，有利于被拆迁人制约行政权力以维护自身的权益。其次就是各级行政机关要落实《行政许可法》的许可听证制度，制定相应的实施办法，规范拆迁许可证的发放程序。(12)
(三)完善拆迁许可制度
一是要严格设定发放拆迁许可的条件。目前发放拆迁许可的条件较为宽松，导致房地产开发投资的居高不下和拆迁活动的不断增多，不利于调节宏观经济和保护被拆迁人的权益。因此有必要严格设定发放拆迁许可的条件以抑制房地产业的投资过热从而使拆迁许可起到保护被拆迁人权益的作用。有学者提出，应“将拆迁当事人达成拆迁补偿安置协议且拆迁人已履行协议作为拆迁许可证的法定条件”。(13)我们认为，这一主张一旦在今后的立法中得以确立将对保护被拆迁人的权益起到重大作用。二是要改革现有的拆迁许可审查方式。许可机关对于拆迁申请不仅要看申请人所提交的书面材料是否齐备，还应对相关文件、手续、证明、方案等进行实质性审查，根据《行政许可法》的有关规定，依照法定权限、条件、程序指派两名以上工作人员对拆迁申请人提交的申请材料的实质内容进行核查，以验证申请材料的真实性。另外，许可机关还应加强内部监督，保证工作人员能遵纪守法、恪尽职守，做到对拆迁许可的严格审核，防止将拆迁许可证发放给不符合法定条件的拆迁申请人。
(四)完善拆迁补偿安置制度
被拆迁人在城市房屋拆迁中所受的利益损失是为了满足能够房地产开发的需要或者是为了支持国家的经济建设，无论是出于公益目的还是商业目的，拆迁的最终结果是实现更大的利益。因此，要确立充分补偿的原则，将被拆迁人的国有土地使用权的损失也纳入拆迁补偿范围之中以充分保护被拆迁人的财产权利。同时，要提高拆迁补偿安置的标准。当前的拆迁补偿安置标准较低，不符合市场价值规律，只有通过提高拆迁补偿安置的标准才能填补被拆迁人因拆迁而受的利益损失。从国外的实践看，拆迁补偿安置的标准是相当高的。(14)经济学家茅于轼认为:“补偿标准应该是在市场价格的基础上再加10%。”他的主张值得在确定新的拆迁补偿安置标准时参考。
(五)价格评估应充分市场化
首先，是评估主体要市场化。政府不能介入到价格评估之中，应尊重房屋价格评估机构的独立性，明确价格评估是平等的市场主体之间的行为，允许房屋价格评估机构自主进行评估。其次，估价标准和方法要市场化和科学化。政府不应在行政规范中制定补偿安置的标准，而应由房屋价格评估机构综合考虑各种影响房屋价格的因素并根据现时的市场价格确定。再次，要改变价格评估的出资方式。我们认为，最好成立一个由政府拆迁办、被拆迁居民代表、房地产开发商等各方组成的补偿价格协商小组，由各方在参考市场价格的基础上制定出一个各方都能接受的价格。必要时，应当允许被拆迁人也可以选择房屋价格评估机构并自付价格评估费用，从而避免因由拆迁人支付评估费用出现的操纵评估价格的现象。
(六)取消拆迁裁决前置程序，赋予被拆迁人选择权
由于现行的拆迁裁决制度排除了被拆迁人在与拆迁人达不成拆迁补偿安置协议时提起民事诉讼的权利，从而在实际上否定了拆迁补偿安置协议的民事性质，使得被拆迁人对裁决不服只能选择与裁决机关对薄公堂，将被拆迁人置于与行政机关的对抗中无疑是加大了被拆迁人维护自身权益的难度。因此，在拆迁人和被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议时，应允许被拆迁人既可以申请行政机关依法裁决，也可以以拆迁人为被告直接向人民法院提起民事诉讼，为其设置行政和司法双重保护。一旦取消拆迁裁决前置程序，如果被拆迁人担心行政裁决对己不利，他就可以绕开行政机关直接寻求司法救济，从而使行政权力在干预拆迁人和被拆迁人这一对平等主体之间的民事争议的过程中所发挥的作用受到极大的限制。
被拆迁人权益保护的关键在于对行政权力的调控和平衡特殊利益集团与被拆迁人的利益。因此，要保护被拆迁人的权益，首先，要完善城市房屋拆迁立法，从宏观上理顺城市房屋拆迁法律关系，将行政权力置于有效调控和监督之下，让司法机关在维护被拆迁人权益方面有所作为，同时在立法中加强对被拆迁人权益的保护;其次，行政机关在对城市房屋拆迁进行管理的过程中要严格依法行政、合理行政，保证行政权力的正当行使从而规范拆迁人的拆迁行为并体现行政权力的公共性。(15)
【注释】
(1)江必新.最高人民法院副院长;张泽军.湖南怀化市中级人民法院院长;张坤世.湖南高级人民法院行政员。
(2)江平、刘智慧.中国物权法释解与应用［M］.北京:法律出版社，2007:2.
(3)蒲杰、余斌.房屋拆迁权的滥用和预防［J］.现代法学，2002(4).
(4)于颖.论城市房屋拆迁程序中的相对人参与机制［J］.北京警察学院学报，2006(1).
(5)何虹.城市房屋拆迁评估问题的探讨［J］.广西政法管理干部学院学报，2005(6).
(6)叶正良.拆迁裁决司法审查的不足与强化［J］.当代法学，2004(3).
(7)石佑启.征收、征用与私有财产权保护［J］.法商研究，2004(5).
(8)顾大松、史笔.城市房屋拆迁行为法律属性研究［J］.法律适用，2006(9).
(9)钱明星.房屋拆迁:如何保护私人财产［EB/OL］.［2007-06-25］.http:// www.ccelaws.com/.
(10)杨峰.试论房屋拆迁中公共利益内容的确定［J］.中共福建省委党校学报，2006(7).
(11)马久健.论城市房屋拆迁管理中听证程序的法律价值［J］.中国房地产，2005(6).
(12)在这方面，重庆市政府已经在2004年出台了拆迁许可听证的原则规定，首开了国内听证立法的先河。
(13)钱明星.房屋拆迁:如何保护私人财产［EB/OL］.［2007-06-25］.http:// www.ccelaws.com/.
(14)崔卓兰.房屋拆迁维权指南［M］.长春:吉林人民出版社，2004:329-332.
(15)许燕.论城市房屋拆迁的行政法规制［J］.法学论坛，2004(5).
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