现有房屋被拆迁人权益保护机制之不足

一、现有房屋被拆迁人权益保护机制之不足

我国房屋拆迁制度以2001年国务院通过的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)为基础，包括国家建设部出台的《城市房屋拆迁估价指导意见》和《城市房屋拆迁行政裁决工作流程》等一系列行政规章，也包括各省、自治区、直辖市及较大的市人大常委会或政府依据《条例》制定的关于房屋拆迁的地方法规和地方行政规章。这些规定文件在规范房屋拆迁行为，保护房屋被拆迁人合法权益方面起到了一定作用，但也存在严重的缺陷:

1.没有区分公益拆迁和商业拆迁。《条例》对拆迁项目的公益性和商业性没有区分，混淆了国家行为与企业行为。两种不同性质的行为所产生的法律关系，运用同一法律制度调整。按照我国《宪法》规定，只有为了公共利益，国家才可以依照法律对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。也就是说，只有为了公共利益的拆迁，国家权力才可以介入，才可以行使强制手段。如果是商业利益，应由开发商和居民平等协商。但《条例》不论公益私利，都允许国家行政权力介入，与前述根本原则相矛盾。从而导致不少地方打着“公共利益”的旗号侵害被拆迁人的合法权益。⁽³⁾

2.被拆迁人表达利益的机制不畅。从目前《条例》的规定来看，由于没有关于拆迁许可听证程序，对拆迁申请人的拆迁申请主要是政府单方进行形式审查，即看相关文件、手续、证明等书面材料是否齐备，对于齐备者即发放拆迁许可证。这种没有利害关系人参与的审查方式是不科学的，不对拆迁申请人进行实质审查就无法发现拆迁申请人不合许可条件的问题，因为拆迁申请人提交的资料很难反映出他的真实情况。拆迁许可发放的条件中的拆迁计划和方案是由拆迁申请人一手制订的，根本没有体现出被拆迁人的意志;而拆迁补偿安置资金证明往往也缺乏证明力，因为金融机构与房地产开发商之间存在密切的利益联系，实践中很多房地产开发商就是利用金融机构出具的虚假资金证明骗领到拆迁许可证后进行拆迁。拆迁许可程序不完善，被拆迁人表达利益的机制不畅，使房地产开发商“空手套白狼”的伎俩一再得逞，而被拆迁人的利益却难获保障。⁽⁴⁾

3.补偿费用和标准不符合市场价值规律。拆迁补偿安置事关被拆迁人利益的实现，是城市房屋拆迁中的核心问题。由于通过拆迁，政府不仅改善了城市环境，促进了经济发展，还获取了大量的土地使用权出让金;房地产开发商赚取了巨额利润;不特定的社会公众享受了居住条件和生活环境的改善。多方及被拆迁人除外的整个社会都通过拆迁而受益，因此，完全没有理由仅仅对被拆迁人进行适当补偿，使被拆迁人成为拆迁活动的利益受损者。但目前《条例》确立的拆迁补偿原则仅是适当补偿，在补偿费用和标准方面，由于政府采用土地基准价格加房屋重置价格确定的补偿标准，而政府是在上一年度的基础上制定基准价格和重置价格，所以导致对被拆迁人补偿的费用普遍偏低，群众反映最大的也是这一点。

4.被拆迁房屋的价格评估制度存在漏洞。尽管建设部于2003年12月出台了《城市房屋拆迁估价指导意见》，对《条例》中确立的价格评估制度作了细化，各地方政府也先后制定了相应的办法。但是从实践反映的情况来看，被拆迁房屋的价格评估制度存在较大漏洞。这主要表现在:第一，房屋价格评估机构的定位本来应当是有独立意志的社会中介组织，在2000年以后房屋价格评估机构也完成了与政府部门的脱钩改制，但由于房地产价格评估机构“绝大多数由政府职能部门的下级部门发展而来，虽然形式上实现了与政府脱钩，但在人事、财物等方面仍存在千丝万缕的联系”。⁽⁵⁾所以房屋价格评估机构在对被拆迁房屋的价格进行评估时难免会受行政意志的影响，不能做到独立、客观的评估。第二，房屋价格评估机构在经济利益上受制于拆迁人，他们作出的价格评估往往低于市场评估价，有利于拆迁人，不利于被拆迁人;有的评估机构为了迎合拆迁人的要求，甚至故意压低被拆迁人房屋的评估价格，损害被拆迁人的利益，从中获得实惠。第三，房屋价格评估机构的确定，虽然是通过公开招标进行的，但多数情况是在本区(县)的评估机构中选择，而不是在全省或更大范围内选择。由于他们之间那种千丝万缕的联系基础，使得公开招标往往流于形式，有的甚至演变成公开的幕后操作。这种违背市场公正性要求的行为使得价格评估制度为拆迁人所操纵，而被拆迁人的合法权益却难以通过价格评估得到实现。

5.被拆迁人权利救济的渠道乏力。目前的拆迁裁决制度不仅为被拆迁人所诟病，也被学界广泛质疑。⁽⁶⁾究其原因，主要有两点:其一，行政机关在拆迁裁决中没有保持中立，而是偏袒拆迁人，所作出的裁决结果往往对拆迁人有利。其二，裁决前置使被拆迁人的权利救济途径变窄。在被拆迁人和拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的情形下，行政裁决成为唯一的争议解决方式。因为被拆迁人不能提起民事诉讼，如果被拆迁人对裁决结果不服提起行政诉讼的话，司法机关也并不会处理被拆迁人和拆迁人之间无法达成拆迁补偿安置协议的争议而只审查行政机关作出的拆迁裁决是否具有合法性。这对被拆迁人而言是十分不利的，因此，相当多的被拆迁人宁可选择对抗也不申请裁决。