贯彻实施《物权法》的对策思考

三、贯彻实施《物权法》的对策思考

(一)进一步增强物权观念

物权法明确界定了国家所有权、集体所有权和私人所有权的界限，明确规定了各种所有权和他物权的客体、内容、权利取得方式和行使方法，在强调国家财产的法律保护的同时，就农民的集体土地以及私人合法取得的其他不动产和动产，设置了一系列完整、具体、详尽的法律准则。可以说，行政行为合法性的标准之一，就是要看是否尊重了物权法所确立的公民、法人所享有的物权是具有“排他性”的权利。物权法明确物的归属和利用，划定了物的私权利范围，凡物权范围之内是私人活动的空间，也是公权力行使的边界。以人为本是权利与权力平衡的基石，公民权与行政权不仅不能本末倒置，而且必须明确予以界定。物权法促进依法行政的意义，就是在于它以法律的形式固定公众产权，划分了公权与私权的界限，要求行政机关工作人员树立起尊重物权、保障物权的观念，防止行政机关以滥用权力的方式侵害公民、法人的合法权益。因此，要通过多种途径提高广大干部群众对物权法的认识，充分认识依据宪法和法律对国家、集体和私人的物权给予平等保护的重大意义，牢固树立依法平等保护和正确行使财产权利的物权观念，为实施物权法营造广泛的社会思想基础。

基于此，政府要树立以下三个理念:一是尊重物权的理念;二是慎用行政权力非法干预物权的理念;三是积极保护物权的理念。

(二)进一步转变政府职能，实现“角色”归位

在市场经济条件下，市场上的一切非公共产品和服务都必须由市场来提供，政府的职能是提供公共产品和公共服务，不能越位。政府一旦作为市场经济主体、与其他市场经济主体一起向社会提供非公共产品，出于追求自身利益最大化的本能，就会利用其社会管理者的特殊身份和手中掌握的行政权力，影响和干预市场正常和正当的竞争秩序。更重要的是，政府还承担市场监管的职能，政府自己作为市场主体参与市场竞争就形成了政府既当裁判员又当运动员的局面，这显然不符合规则。只有政企、政事彻底分开，将市场竞争机制能够有效调节的事情交给市场;将社会能够自律管理的事情交给社会;将公民、法人或者其他组织能够自主决定事情交给公民、法人或者其他组织，充分调动和发挥市场、社会和公民自身能动性，政府职能才能真正转变到位，政府与市场、政府与社会、政府与个人的关系才能理顺。

政府职能要真正转变到位，关键就是正确处理政府与市场、政府与社会、政府与公民个人的关系，做到市场优先、社会自律优先、企业自主、公民自治优先。要进一步转变政府职能，彻底解决“三位”(越位、缺位、错位)问题，全面履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等政府职能。政府在从事行政管理活动过程中，要严格遵循“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实信用、权责一致”的基本原则和指导思想，确保依法行政。

(三)政府要积极作为，加大对物权的保护力度

政府在做行政决策时，要遵循公开、透明、公平、公正的原则，在作出对公民和单位的物权有影响的决策时，要通过听证等形式广泛征求意见，避免对物权造成不应有的损害。要遵守诚实守信的原则，给物权确实造成损害或确因公共利益征收物权的，应当及时给予合理的补偿。

要依据宪法和法律规定，对国家、集体和私人的物权给予平等保护，特别是要加大对国有财产的保护力度，防止在国企改制、改组过程中造成国有资产流失;全面准确地体现现阶段党在农村的基本政策，维护农民利益，特别是被征地农民的权益保障;针对现实生活中迫切需要规范的问题，统筹协调国家、集体和个人等各种利益关系，促进社会和谐。

(四)完善地方立法，实现物权保障的具体化

有立法权的地方立法机关和政府制定法规、规章或规范性文件要与物权法相衔接。物权法不仅就一般意义上的财产权进行了规定，还就当前社会最为关心的重大物权问题做出了明确界定。在贯彻落实物权法的具体实践中，应该切实保障这些物权的实际享有和有效保护。

一是行政机关制定规章或规范性文件不能擅自限制所有权人对自己的不动产或者动产占有、使用、收益和处分的权利。即使不实际剥夺所有权人对自己财产的占有和实际控制权，也不应该在财产的使用、收益和处分权方面进行限制所有权人的合法权能，造成经济收益减损，包括所有权人对财产所进行的经济上的有益利用以及合理的、有投资背景的期待受到损害，必将影响规章或规范性文件的有效性。

二是制定关于征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产的规定应该遵循法律保留原则。物权法明确规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。这项规定的意义就在于，将征收公民或者集体财产限定在“法律”的范围之内，其他的法律规范，包括行政规章和规范性文件都不得作为征收公民财产的依据。地方政府在发展公共事业时，应该有超前意识、整体规划，严格依法进行可行性评估和科学论证，避免公权与私权的冲突，如果没有法律的明确规定并履行法定的权限，绝不能以牺牲公民、法人的物权来实现所谓的公共利益。

三是尽快根据客观情况制定配套规定，具体界定公共利益的内涵和外延，使物权保护制度化。公共利益的需要是行政机关限制所有权的前提条件、物权法作为民事基本法，难以对公共利益进行统一界定，公共利益只能针对不同的情况作出具体规定，这些都需要在相关的配套规定中予以梳理和细化。当务之急要在规划管理，房屋拆迁、物业管理、防洪防灾等方面对公共利益进行界定，防止行政机关假“公共利益”之名，行商业利益之实，损害公民、法人的财产权利。因此，作为地方政府，也应当积极采取措施，运用地方立法权限，完善地方立法来破解当前城市发展中的难题。同时，还要抓紧清理行政规章和规范性文件，确保行政权的行使不违反物权法的相关规定。

(五)进一步规范政府自身行政行为，确保物权的平等保护

《物权法》里有两个方面是和行政权力密切相关的，一个是不动产登记，不动产登记有很多行政程序;还有一个是征收征用，如何征收征用?在物权法中只能从民法、私法的角度来加以规定，对于行政权力如何实施，在物权法中无法规定，而且要加以制约和监督的就是这两种行政权力的行使。因此，建议物权法通过以后，要制定不动产登记法和征收征用法，使不动产登记和征收征用的制度规定更具体、更明确，以利于更好地保障私权。

同时，地方政府也应进一步规范政府自身行政行为，完善行政程序，深化行政管理体制改革，牢固树立“依法行政、有情操作”的行政理念，努力建设责任政府和法治政府。

(六)深化普法教育力度，尽快普及物权观念

各级行政机关要认真做好《物权法》的学习宣传工作，使其精神实质和主要内容家喻户晓，营造全社会尊重物权、自觉保护物权的良好氛围。尤其要培养行政机关工作人员的物权观念和意识，使其充分意识到尊重物权、保障物权，切实维护权利人的合法权益的重要性，强化其依法行政的意识，防止因其滥用行政权力而对国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权造成侵害。

法律的生命在于其适用，只有全社会相互配合，才能促进社会的真正和谐。但我们坚信《物权法》的颁布必将为全面推进依法行政提供契机，而切实促进依法行政也必将对贯彻实施《物权法》产生巨大的推动力。

【注释】

(1)倪子林，武汉市人民政府法制办公室主任。