四、服务行政——物权平等保护之目标追求
20世纪以来，特别是第二次世界大战以后，私有财产权的公法保护模式发生了变化。传统意义上，生命权、自由权和财产权保障的重点都在于防御国家公权力的恣意侵犯，即针对国家的一种不作为请求权。这种保护模式属于一种消极的保护模式，也称为“自由权”的保护模式。这种消极保护模式在个人的财产越来越依赖于国家，越来越依赖于工作的情况下已经变得有些不合时宜。因此，在德国行政法上出现了“生存照顾”的概念，日本宪法学者也发展出了“生存权”的概念，强调国家在不恣意侵犯个人财产的同时，对于处于财产贫乏和生存危机状态的公民以积极的财产给付，以维持他们的最低或者良好的生活水平。这种强调国家积极作为的保障模式属于积极的保护模式，也称为“社会权”的保护模式。(28)在积极保护模式下，政府负有积极作为的义务，这就导致政府积极行政和服务行政的兴起。
服务行政是转变政府角色的立足点。政府服务角色和服务观念的确定与形成，对于引导行政资源的投向、行政方式的选择和行政目标的定位均具有重要意义。(29)服务行政要求政府不只是消极地履行不作为的义务、不侵犯公民的私有财产权，还要积极履行服务职责，保障和增进公民的财产权益，满足公民生存与发展的需要。这主要体现在:(1)政府有义务确认公民的财产权益，如产权确认。通过政府的确认，使公民的财产权益取得法律上的承认，从而保护公民各种已经存在或已经取得的权利，并且使其权利为他人所认同。“对私有财产权的承认是阻止或者防止政府强制与专断的基本条件。如果不存在这样一种确获保障的私人领域，那么强制与专断就不仅会存在，而且还会成为司空见惯的现象。”(30)《物权法》第9条第1款规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力;未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第10条第1款规定:“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。”第12条第1款规定:“登记机构应当履行下列职责:①查验申请人提供的权属证明和其他必要材料;②就有关登记事项询问申请人;③如实、及时登记有关事项;④法律、行政法规规定的其他职责。”(2)政府在公民年老、失业、疾病或者丧失劳动能力等情况或其他特殊情况下，有依法赋予其一定的物质利益或与物质利益有关的权益的义务。“现代国家由于国民之生活对行政机关依赖与日俱增，给付行政已成为国家作用之重要机能。”(31)给付行政已经越来越成为现代行政的主要内容，服务型政府的实质是一种给付行政，其旨在改善公民的生存环境及生活条件，积极回应公民的需求，努力为公民提供优质高效的公共产品与公共服务。如政府有义务为劳动者创造就业机会，依法发放抚恤金与最低生活保障费，以及建立健全社会保障体系，等等。对于有关行政机关来说，提供给付是一种法律上的职责或义务;而对于被给付的相对人来说，获得给付是一种法律上的权利。(3)政府有义务对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的特定的民事争议进行裁决，如对权属纠纷的裁决、对侵权纠纷的裁决和对损害赔偿纠纷的裁决等。通过公开、公平、公正的裁决，以有效地解决当事人之间的民事纠纷，及时保护当事人的财产权益。(4)政府有义务对那些为国家和社会作出显著成绩、突出贡献或者模范地遵纪守法的组织和个人进行奖励。通过行政奖励，充分调动和激发个人和组织的积极性与创造性，引导人们更多地实施有益于国家和社会的行为，以更大的热情投身于经济建设中去，创造出更多的社会财富。(5)政府有义务对具备条件的个人、组织予以许可。个人与组织一旦获得许可，即可从事某种活动，并依法享有某些权利，获取相应的利益，其行为受法律保护，对此，任何组织和个人不得非法干预。(6)政府有义务对侵害公民财产权益的违法行为予以制止，以保护受害人合法的财产权益。如《物权法》第38条第2款规定:“侵害物权，除承担民事责任外，违反行政管理规定的，依法承担行政责任;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”(7)政府应为公民有效地从事经济活动和获得更多的利益，提供积极的指导与帮助。
随着社会发展，公民的需求日趋多样化，权利的内容也日益丰富，即个人享有法律权利的范围、内容的广泛丰富程度与社会发展进步程度是呈正比的，权利总是随着社会的不断发展而逐步扩大和增多。社会文明程度愈高，人们对权利的渴求愈是强烈，法律也会相应赋予人们更多的权利。因此，赋予人们尽可能多的权利和承认人们更多的行为自由是社会发展的趋势。根据宪政法治理论，国家公权力与公民权利是手段与目的的关系，国家公权力存在的目的就是保护与增进公民的各种自由与权利。政府的全部职责就是“尽其所能保护每一个在其管辖下的人的人权，并且必须尊重因而绝不以任何行动侵犯与它有关的所有人的人权”。(32)与社会发展相适应，财产权具备了新的时代特征，财产的种类越来越多，财产权的含义与内容也越来越广泛。1964年美国学者查尔斯·雷齐提出一个至今仍很著名的观点，即各种形式的政府赠与物应被看作一种“新的财产”，因而应给予适当的法律保护。在此基础上他认为政府正在源源不断地创造财富，主要包括:薪水与福利、职业许可、专营许可、政府合同、补贴、公共资源的使用权、劳务等。这些财产是现代社会的重要财产的形态，而对这些财产的分配是通过公法实现的，而不是私法。(33)一些新型的财产权的出现，对政府提出了越来越高的要求，要求政府积极履行义务，主动采取措施，以保障公民获取利益和实现其财产权。而在此过程中行政法发挥着不可或缺的作用。
【注释】
(1)石佑启，法学博士，中南财经政法大学教授、博士生导师。
(2)孟勤国.《物权法如何保护私有财产》，《法学》2005(8).
(3)方世荣.《论私有财产权的行政法保护》，载《湖北社会科学》2005(1).
(4)甘文.《行政与法律的一般原理》，中国法制出版社，2002:135.
(5)何兵.《高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案评析》，罗豪才主编:载《行政法论丛》第2卷，法律出版社，1998:426.
(6)甘文.《行政与法律的一般原理》［M］.北京:中国法制出版社，2002:50.
(7)陈新民.《德国公法学基础理论》［M］.济南:山东人民出版社，2001:349.
(8)孙笑侠.《法的观念与现象》［M］.济南:山东人民出版社，2001:83.
(9)［德］卡尔·马克思.《资本论》第1卷.王亚楠等译.［M］.北京:人民出版社，1975: 103.
(10)利益衡量论作为一种法解释的方法论渊源于德意志的自由法学及在此基础上发展的利益法学，并受到美国现实主义法学的强烈影响。20世纪60年代，日本学者星野英一将其体系化。
(11)曹小龙.论利益衡量［EB/OL］.http://www.legalline.com.cn/2005-6/20056790919.htm.
(12)［英］哈耶克著，邓正来译.自由秩序原理［M］.上海:生活·读书·新知三联书店，1997:276.
(13)［美］彼得·G·伦斯特洛姆编，贺卫方等译.美国法律辞典［M］.北京:中国政法大学出版社，1998:15.
(14)汪进元.论宪法的正当程序原则［J］.法学研究，2001(2).
(15)英国1215年《自由大宪章》中的程序性规定与古老的自然公正原则有着密切的渊源关系。《自由大宪章》第39条规定:“凡自由民，非经其具有同等身份的人依法审判或依照王国的法律规定，不得加以扣留、监禁、没收其财产、剥夺其自由权或自由习俗、褫夺其法律保护权、放逐或施以任何方式的侵害。”这是封建贵族利用法律程序对王权的限制，体现了法律程序对自由和财产的初始保障。在爱德华三世时代，1354年英国国会通过的第28条法令即《自由令》正式出现了现代所说的“正当程序”的条款，用以约束国王的言行，其第三章规定:“未经法律的正当程序进行答辩，对任何财产或身份的拥有者一律不得剥夺其土地或住所，不得逮捕或监禁，不得剥夺其继承权，或剥夺其生存的权利。”这条规定首次以法令形式表述了正当法律程序原则，并扩大了正当程序的适用范围。
(16)［美］伯纳德·施瓦茨著，王军等译.美国法律史［M］.北京:中国政法大学出版社，1990:117.
(17)参见［美］萨恩斯坦著，刘刚译.宪政与财产权［EB/OL］.http://www.gongfa.com/ caichanquansaensitan.htm.
(18)［瑞士］莉蒂塔·芭斯塔著.宪政民主的反思:后现代和全球化的挑战［J］//刘海年等.人权与宪政［M］.北京:中国法制出版社，1999:6.
(19)参见张令杰.程序法的几个基本问题［J］.法学研究，1994(5).
(20)［美］卡尔·弗里德里希.超验正义:宪政的宗教之维.周勇，王丽芝译.［M］.上海:生活·读书·新知三联书店，1997:107.
(21)姜明安.健全行政程序立法是完善民主政治和市场经济体制的需要［J］.中国法学，1995(5).
(22)［美］路易斯·亨金，阿尔伯特·J.罗森塔尔编.宪政与权利.郑戈，赵晓力，强世功译．［M］.上海:生活·新知·读书三联书店，1997:157.
(23)林纪东.行政法［M］.台北:三民书局，1993//转引自刘东生.行政征用制度初探［J］.行政法学研究，2000(2).
(24)江平.完善保护私人财产法律制度应遵循的原则［N］.人民日报，2003-02-11(9).
(25)转引自杨建顺.日本行政法通论［M］.北京:中国法制出版社，1998:607.
(26)参见杨建顺.日本行政法通论［M］.北京:中国法制出版社，1998:605.
(27)石佑启.私有财产权公法保护研究［M］.北京:北京大学出版社，2007:165-166.
(28)胡锦光，王锴.财产权与生命权关系的嬗变［J］.法学家，2004(4).
(29)石佑启.论公共行政与行政法学范式转换［M］.北京:北京大学出版社，2005:78.
(30)［英］哈耶克.自由秩序原理.邓正来译.［M］.上海:三联书店，1997:171-174.
(31)参见王和雄.论行政不作为之权利保护［M］.台湾:三民书局，1994:19.
(32)［英］A.J.M.米尔恩著，邓正来译.人权哲学［M］.东方出版社，1991:293.
(33)梅夏英.当代财产权的公法与私法定位［J］.人大法律评论，2001(3).
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