强制执行法律规范效力位阶及评析

二、强制执行法律规范效力位阶及评析

强制执行法律规范的效力位阶也称效力等级，指构成执行法律不同类别的规范在执行法律部门中的地位或处于的效力层级，以及当这些规范之间出现冲突时应适用的原则。

如上文所述，设置强制执行权的法律规范包括宪法、基本法律、司法解释及其他规范。这些规范虽然构成一个由宪法或基本法律为核心的有机结合的整体，但由于制定主体、适用范围、制定时间的不同，呈现出在效力上的不同层次或等级。在强制执行部门法体系中，宪法的规定无疑具有最高的法律效力，是第一层次的法律规范。但因宪法是规定国家根本制度和根本原则的母法，其规定针对某一部门法体系而言，毫无疑问，不可避免地具有过于笼统、过于抽象的特点，并且宪法的规定虽极精炼，但涉及权力运行的性质及原则，一旦违背，将导致制度上的颠覆，因而在权力运行过程中不可违逆。在宪法之下，法院组织法、民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法等基本法律属于第二层次，司法解释属于第三层次，地方性法规及行政规章等属于第四层次。与此相适应的是，下一层级的法律规范的效力来自于较高层级的法律规范的效力并且服从于较高层级的法律规范，而其他所有层级的法律规范的效力均来自第一层级的宪法并且服从于宪法。

对于位阶出现交叉时法律规范的效力界定，我国《立法法》第78条至第92条作出了以下明确规定：

1．宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。

2．法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。

3．地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。

4．自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。

5．地方性法规与部门规章之间不一致时，由有权机关依照下列规定的权限作出裁决：（1）同一机关制定的特别规定与一般规定不一致时，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致时，适用新的规定；新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。（2）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常委会裁决。（3）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。（4）根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。

这些规定集中体现了法律规范效力冲突原则，主要包括：

1．宪法至上原则，宪法具有最高的法律效力。2．全国性法律优先原则，即在一般意义上全国性法律优于区域性法律，但是这并不排除在特别行政区及民族区域自治地方区域性法从属于民事律的优先效力，这是该原则的例外情形。3．特别法优先原则，即特别法优于普通法。4．新法优先原则，即新颁行的法律优于先颁行的法律，又称后法优先原则。5．实体法优先原则，实体法优于程序法。当然，这一原则必须建立在实体法与程序法并重的前提之下进行考量，只有当两者发生冲突时才能谈实体法优先的问题，原因有二：第一，毕竟实体法是关于实体权利义务的规范，而程序法是保障实体权利义务实现的规范。第二，由于强制执行法典的缺失，现行关于强制执行的程序法散见于其他规范之中，由于制定主体的不同，导致不同主体制定的规范相互矛盾的现象经常出现，甚至同一主体前后制定的规范也存在不一致。6．地位较高的行政机关制定的法优于地位较低的行政机关制定的法。需要指出的是，上述原则都不能孤立理解与适用，而必须作为一个有机整体加以考量，并且做到具体问题具体分析，否则就可能导致适用上的偏颇乃至错误。

设置强制执行权的法律规范具有层级丰富、效力等级明确、体系较为完备的特点，为该项权力的规范行使奠定了重要基础。然而，由于各种原因，我国现行执行法律规范亦存在诸多缺陷，制约了执行公正与效率的实现。

首先，作为独立部门法典的《强制执行法》迄今尚未颁行，造成强制执行立法严重滞后。从法的继承与移植的传统看，我国的民事法律受大陆法系影响较深，尤其以日本法影响最大。在中华人民共和国成立以前，民国时期制定了强制执行法，日本于1979年修订《民事诉讼法》时，将原属执行程序内容的第六编分出，与该国拍卖法进行编纂，制定了单独的《民事执行法》。而我国现行强制执行法的起草与论证工作虽然早于20世纪90年代末着手，并已数易其稿，但目前仍未正式颁行。因此，作为规范强制执行权行使的最重要法律依据仍然是以民事诉讼法为主体的三大诉讼法及相关司法解释。然而，在学术界，对于强制执行法是否属于民事诉讼法的特别程序法，存在着两种截然不同的观点。

一种观点认为强制执行法是民事诉讼法的特别程序法。其理由是：第一，我国现行法律中，强制执行法律规范是民事诉讼法的组成部分，而且世界上大多数国家都是这样规定的。第二，民事审判和强制执行都是保护当事人民事权利的程序，只不过用不同的程序保护当事人在不同阶段的同一权利。第三，民事诉讼法是国家的基本法律，而强制执行法难以达到基本法律的位阶，只能属于诉讼法的范畴。^[12]

另一种观点则认为强制执行与审判程序是完全不同的平行的两种程序，强制执行法与民事诉讼法是并列关系，不是主从关系。其理由是：第一，民事诉讼的基本原则不能适用到强制执行之中，如果是主从关系，则应该是将民事诉讼的基本原则都运用到强制执行之中。第二，强制执行程序可以自成体系，强制执行法有自己特定的调整对象。看一门学科能否成为独立的学科，就看该学科是否有自己特定的研究对象；看一部法律是否独立于其他法律，就看该法律是否有自己区别于其他法律的特定的调整对象。第三，用发展的眼光看世界立法，凡是强制执行法单立的国家，都独立于民事诉讼法，并没有把强制执行法作为民事诉讼法的附属法，强制执行法单立已成为一种趋势。第四，诉讼的本意是解决争议，而执行不是解决争议。而且把强制执行法作为并列于民事诉讼法的法律，有利于立法，有利于研究的深化，有利于执行工作实践。^[13]

上述两种观点，分别强调各自的侧重点。笔者认为，从各种事物相互区别的本质属性看，强制执行法不是民事诉讼法的特别程序法，而是一个独立的法律部门，因而强制执行法学是一门独立的法学学科。只是，由于作为成文法典的我国强制执行法尚未颁行，因此，强制执行法作为独立的法律部门尚在形成之中，强制执行法学也处于发展过程中。但总的趋势不会改变，正如商法从民法中独立出来一样。

其次，执行法律规范散见于基本法律、司法解释之中，体例庞杂，不易掌握，不利实施。作为基本法律，其起草与论证有着严格的法律程序，并且在制定后以法定的形式予以公布，既便于公民、法人及其他主体了解掌握，又便于执法人员适用。由于强制执行法迟迟不能颁行，而强制执行实践则随着社会的发展变化不断变化发展。为了缓解立法严重滞后的矛盾，最高人民法院根据执行权运行过程中不断出现的新情况新问题，制定了一系列司法解释。与基本法律相比，这些司法解释时间跨度长，体例庞杂，有的内容相互矛盾，不仅专业的法律从业人员掌握不全，一般社会公众更是雾里看花。例如，当事人、利害关系人、案外人对于执行行为或执行标的提出书面异议的，《民事诉讼法》第202条和第204条规定人民法院应当按照法定程序进行审查。理由成立的，裁定撤销、改正或中止执行该标的；对于理由不成立的，裁定驳回。然而，在《民事诉讼法》于2007年修改之前的很长时间里，对于裁定驳回执行异议的形式，最高法院的司法解释有不同规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第257条规定，对于异议理由不成立的，通知驳回。而《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第71条则规定，异议理由不成立的，裁定驳回异议，继续执行。司法实践中，以通知驳回和裁定驳回异议的现象均存在，导致执行的严肃性大打折扣。需要说明的是，一些执法人员对新的司法解释不熟悉，有意或无意侵犯执行案件当事人合法权益的情形大量出现，严重降低了执行权运行的公信力。

再次，由于上位法的缺漏，实践中以下位法修正或对抗上位法的事件时有发生。众所周知，法律的权威性表现之一是法律的统一性。在强制执行法尚未颁行、司法解释不及出台的情况下，一些地方或部门为了填补法律空缺，颁行地方性法规或行政规章，从而导致一些本应由全国性法律规范的执行法律关系被下位法修正或对抗。

例如，在最高人民法院于2005年1月1日实施民事执行中关于查封、扣押、冻结财产的规定之前，最高人民法院曾于2004年2月10日联合国土资源部、建设部下发了关于规范人民法院执行和国土资源房产管理部门协助执行的通知，对于人民法院查封土地、房产等不动产的期限进行了明确规定。换言之，在此之前，关于人民法院查封土地、房产等不动产的期限实无限制性规定，即依照法律规定，土地、房产一经法院查封，在解封或处分前，该土地、房产一直处于被查封的状态。但广东省深圳市人大常委会曾制定地方性法规《深圳经济特区房地产登记条例》，明确规定查封的期限为6个月，期限届满若不续行查封则视为自动解除查封。广东省高级人民法院与湖南省岳阳市中级人民法院分别在执行深圳市××实业有限公司为被执行人案件中，对被执行人位于深圳市罗湖区的××大厦第4层、第7层、第13层房屋查封效力是否应以上述条例为依据发生分歧。深圳市罗湖区国土局在广东省高级人民法院查封在先，但6个月期满后未行续封的前提下，径行适用《深圳经济特区房地产登记条例》，将广东省高级人民法院对××大厦的查封予以解封，导致部分房产被其他法院执行，部分房产被被执行人销售过户给第三人。依照法律规范效力原则，地方性法规只能在其辖区内发生效力，且作为下位法，不得对抗作为上位法的国家法律、法规和司法解释。但该案中作为协助执行义务机关的国土管理部门以地方性法规公然对抗法律及司法解释的相关规定，直接导致上位法的执行遇阻，并造成依照国家法律执行的案件债权人权利不能实现。^[14]

综上所述，笔者认为，为了使行为人在行为之前明确预知行为后果并知悉合法的救济途径，同时，规范执行权力在全国范围的统一行使，作为部门法典的强制执行法尽快颁行势在必行。这不仅有利于独立的执行法学学科的建立，也将促进司法领域的人权保护，并推动社会主义和谐社会的建设。