从《维护国家安全法》的制定看澳门模式的基本特征

庄金锋[1]

“一国两制”澳门模式是：澳门特区政府、社团和居民根据邓小平关于“一国两制”的伟大构想，在实施基本法的历史进程中所创造的，具有澳门特色的发展模式的科学总结；是澳门特区在中央人民政府的大力支持下“依法施政模式”及成功经验的历史总结，是正确实践“一国两制”方针的样板之一。其核心是坚持“一国”原则，维护社会稳定，同时重视发挥“两制”优势，使澳门真正成为“东方宝石”，与“东方明珠”的香港互相辉映。

“一国两制”澳门模式的内涵是非常丰富的，又是多层次的。她具有三大基本特征，即“以何厚铧为首的特区政府依法施政卓有成效”；“澳门基本法推广协会配合政府依法施政功不可没”；“贯彻基本法已成为澳门居民的广泛共识和自觉行动”。[2]换句话说，在创造“一国两制”澳门模式的历史进程中，特区政府始终依法（主要是基本法）施政，起着主导的作用；基本法推广协会主动配合政府依法施政，工作出色；全澳居民积极支持政府贯彻“一国两制”方针，实施基本法。

澳门基本法第23条规定：“澳门特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在澳门特别行政区进行政治活动，禁止澳门特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”这是维护国家主权、统一和领土完整的一项重要规定，亦是澳门特别行政区长治久安、繁荣发展的保证。

2009年2月25日，澳门特别行政区立法会以绝对多数票赞成，细则性通过特区政府提交的《维护国家安全法》法案（简称国安法），经立法会主席与行政长官先后签署及校正付印，于3月2日出版的第9期《澳门特别行政区公报》第1组，公布第2/2009号法律——《维护国家安全法》，并规定于公布翌日（3月3日）起生效。澳门特区政府发表声明表示对此“深感鼓舞”。声明说：“特区政府一贯认为，立法维护国家安全是特区全面贯彻落实基本法的必要举措，亦是特区政府和立法会理所当然、责无旁贷的宪制责任。《维护国家安全法》的顺利通过，终于填补了澳门特区在相关法律方面的空白。广大市民在立法过程中所凝聚和展现出来的爱国爱澳情怀，亦将成为特区持续团结进步的重要精神财富。”[3]

澳门中联办负责人指出，在澳门特区政府、立法会和社会各界人士的共同努力下，澳门特区顺利完成了《维护国家安全法》的立法工作，这标志着澳门特区全面贯彻落实基本法，认真履行基本法赋予的宪制责任，推进特区法制建设方面又迈出了重要一步。《维护国家安全法》凝聚广大澳门居民集体智慧，填补了澳门回归以来存在的维护国家安全法律的空白，对于维护国家安全，依法保障居民的权利和自由，保持澳门社会的长期繁荣稳定具有重要意义。[4]

澳门《维护国家安全法》立法的成功，是澳门特区的成功，是“一国两制”澳门模式实践成功又一个生动的案例，它充分体现了“一国两制”澳门模式的三大基本特征。本文仅就《维护国家安全法》的若干重大问题，以及法案立法过程中体现的“一国两制”澳门模式进行探讨。

立法会根据澳门基本法第71条（1）项和第23条的规定，为禁止危害国家安全的犯罪，制定本法律。《维护国家安全法》全文共15条：第1—7条规范了叛国、分裂国家、颠覆中央人民政府、煽动叛乱、窃取国家机密等危害国家安全的七种犯罪行为及处罚；第8—15条分别规定法人的刑事责任，附加刑，适用范围，减轻，公开进行，修改《刑事诉讼法典》，补充适用，生效。本文侧重介绍《维护国家安全法》前7条的主要内容：

叛国是指中国公民作出“加入外国武装部队械抗国家；意图促进或引发针对国家的战争或武装行动，而串通外国的政府、组织、团体或其人员；在战时或在针对国家的武装行动中，意图帮助或协助执行敌方针对国家的军事行动，或损害国家的军事防卫，而直接或间接与外国协议，或作出具有相同目的的行为。”作出以上任一犯罪行为者，“处十年至二十五年徒刑”，属作出“预备行为者，处最高三年徒刑。”（第1条第1、2款）

分裂国家是指“以暴力或其他严重非法手段，试图将国家领土的一部分从国家主权分离出去或使之从属于外国主权者”，“其他严重非法手段”指下列任一行为：“侵犯他人生命、身体完整或人身自由”；“破坏交通运输、通讯或其他公共基础设施，或妨害运输安全或通讯安全，该等通讯尤其包括电报、电话、电台、或其他电子通讯系统”；“纵火，释放放射性物质、有毒或令人窒息气体，污染食物或食水，传播疾病等”；“使用核能、火器、燃烧物、生物武器、化学武器、爆炸性装置或物质、内有危险性装置或物质的包裹或信件。”作出以上任一犯罪行为者“处十年至二十五年徒刑”；属作出“预备行为者，处最高三年徒刑”。（第2条）

颠覆中央人民政府是指“以暴力或其他严重非法手段，试图推翻中央人民政府，或阻止、限制中央人民政府行使职能者，处十年至二十五年徒刑。”属作出“预备行为者，处最高三年徒刑”。（第3条）

煽动叛乱是指“公然和直接煽动他人实施本法第一条、第二条或第三条所规定的犯罪者”或者“公然和直接煽动中国人民解放军驻澳门部队的成员放弃职责或叛变者。”作出以上犯罪者，均可“处一年至八年徒刑”。（第4条）

第5条关于窃取国家机密方面的规定较为详细：

“窃取、刺探或收买国家机密、危及或损害国家的独立、统一、完整或者内部或对外安全利益者，处二年至八年徒刑。”（第1款）

“接受澳门特别行政区以外的政府、组织、团体或其人员的指示、指令、金钱或有价物进行窃取、刺探或收买国家机密的间谍活动，或明知该等实体或其人员从事上述活动但仍为其招募人员，提供协助或任何方式的便利者，处三年至十年徒刑。”（第2款）

“利用职务、劳务身份，或者有权限当局对其所授予的任务的便利：（一）作出第一款所指行为者，处三年至十年徒刑；（二）作出第二款所指行为者，处五年至十五年徒刑。”（第3款）

“因职务或劳务的身份，或者有权限当局对其所授予的任务而保有国家机密：（一）公开国家机密或使不获许可的人接触国家机密者，处二年至八年徒刑；（二）接受澳门特别行政区以外的政府、组织、团体或其人员的指示、指令、金钱或有价物而向其提供国家机密者，处五年至十五年徒刑；（三）因过失作出（一）项所指行为者，处最高三年徒刑。”（第4款）

第9条第2款还规定：“对于因犯本法第一条、第二条、第三条、第四条或第五条所规定犯罪而须判刑者，经考虑该事实严重性及行为人公民品德方面的情况，可科处以下附加刑”：中止政治权利，为期三年至十年；禁止执行公共职务，为期十二年至二十年；驱逐出境或禁止进入澳门特别行政区，为期五年至十五年，但仅以非本地居民的情况为限；受法院强制命令约束，包括禁止或限制其在澳门特别行政区活动。

外国的政治性组织或团体在澳门作出危害国家安全的行为是指“外国的政治性组织或团体的机关或其人员以该组织或团体的名义并为其利益在澳门特别行政区作出第一条、第二条、第三条、第四条或第五条所指的行为，除行为人应负相应的刑事责任外，对该组织或团体科处以下主刑和附加刑。”主刑为一万元至两千万澳门元不等的罚金。附加刑包括：禁止进行活动，为期2—10年；剥夺获公共部门或实体给予津贴或补贴的权利；封闭场所，为期2个月至1年；永久封闭场所；受法院强制命令约束；公开有罪裁判等。（第6条）

澳门的政治性组织或团体与外国政治性组织或团体建立联系作出危害国家安全的行为是指“澳门的政治性组织或团体的机关或其人员以该本地组织或团体的名义并为其利益与外国的政治性组织或团体建立联系，作出本法第一条、第二条、第三条、第四条或第五条所指的行为，除行为人应负相应的刑事责任外，对该本地组织或团体科处以下主刑和附加刑。”主刑为一万元至两千万澳门元不等的罚金；对于上述所指澳门政治性组织或团体，在出现该实体的创立人创立实体的主要意图是实施上述犯罪情况时，法院更可命令解散有关实体。附加刑同本法第6条规定相同。（第7条）

笔者在去年发表的《试论澳门基本法第23条立法的必要性与重要性》[5]一文中，曾从五个方面论述23条立法的重大意义：

（一）第23条立法是落实“一国两制”方针的必然要求

澳门基本法第23条立法是澳门特区全面落实“一国两制”方针和澳门基本法的必然要求。澳门基本法是全国人大制定的一部独特的全国性的基本法律，也是澳门特区的最高法典，在特区的法律体系中具有宪制性的法律地位和作用。然而，第23条立法不落实，澳门基本法的全面实施就留下一个“空白点”，继续贯彻“一国两制”就得不到全面、有力的法律保障。这不能不说是澳门法制方面的一大缺陷。这与澳门的国际都市和法治社会形象很不相称。因此，澳门特区“自行立法”禁止危害国家安全的活动，既是全面落实“一国两制”方针题中应有之义，也是确保基本法全面实施的必然要求。时任澳门立法会副主席刘焯华曾指出：“国安法的通过，对于全面贯彻落实基本法、完善澳门的法律制度、维护居民的权利与自由、保持澳门的长期繁荣稳定，具有重要意义。”尤其是“有助于广大居民对‘一国两制’方针和基本法，对维护国家主权的公民义务，对自身依法享有的权利与自由等有更多的了解。”[6]

（二）第23条立法是澳门特区应尽的法律义务和责任

首先，从澳门特区的法律地位来看。澳门特区作为中国不可分割的一个地方行政区域，有义务采取切实可行的法律措施，自觉维护国家的安全和统一，这是一项神圣职责，而维护国家安全和统一更是维护了澳门社会和居民的根本利益所在。

其次，从澳门基本法自身的规定来看。基本法第23条明确规定，澳门特区“应自行立法”禁止危害国家安全的行为。这里特别强调一个“应”字，即必须自行立法。这表明该项立法是特区的法律义务，义不容辞的责任。澳门立法会议员欧安利表示，维护国家安全是澳门社会责无旁贷的责任，亦是立法会一项宪政责任。[7]

再次，从中国宪法的有关规定及精神来看。中国现行宪法规定，公民有维护国家统一，有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务等；公民必须保守国家机密。可见，澳门特区及每位公民有维护国家安全的义务，也是符合中国宪法有关规定及精神的。

（三）第23条立法是禁止危害国家及澳门特区安全的需要

任何国家，无论是过去或现在，无论其奉行什么样的意识形态和宗教信仰，无论其实行怎样的社会制度和法律传统，立法保障其国家主权和安全神圣不可侵犯，这是各国的通例。有些国家在宪法或宪法性文件，还对维护国家安全作了规定。例如1689年《英国权利法案》，1787年《美利坚合众国宪法》和现代的《瑞士联邦宪法》等。“近年来，伴随着信息化、全球化带来的诸多新思维新问题……出现了‘主权相对论’下的各种主张，要求制裁国事罪必须在确保公民权利和政治权利的前提下进行，但即便如此，各国都依然不曾放弃拥有完全的自主权力，以刑法制裁和打击危害国家安全的严重犯罪，这仍是任何人不能否认的举世通例。”[8]以亚洲诸国为例，《菲律宾刑法典》、《蒙古刑法典》和《新加坡刑法》等都列有危害国家安全罪专章。《德国刑法典》和《法国刑法典》对危害国家安全行为也规定得较详细。澳门特区制定《维护国家安全法》都具有毋庸置疑的合法性和必要性。

（四）第23条立法是弥补澳门有关维护国家安全的现行法律缺陷和不足的需要

澳门回归祖国前一直适用的有关维护葡萄牙国家安全的法律，主要是1886年葡萄牙《刑法典》第141条至176条。随着1999年12月20日澳门特别行政区成立，上述葡萄牙《刑法典》的规定不再有效。澳门现行的有关刑事法律中仅有保护本地区安全的规定，而没有对应于澳门基本法第23条禁止事项的法律条文或单行法律。无论从全面贯彻落实澳门基本法，还是从完善澳门本身的法律制度出发，澳门特别行政区都有实际需要制定维护国家安全的法律，以填补法律空白。[9]

（五）第23条立法是维护国际人权公约及基本人权的需要

有些人总是自觉或不自觉地对当今世界公认的两个国际人权公约，即《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》采取各取所需，断章取义的做法，指责第23条立法违反国际人权公约。其实并非如此，1966年第21届联合国大会通过的上述两个国际人权公约，虽然有许多条款明确规定，公民享有生命、自由、人身安全等最充分的自由民主权利，但并不排除在一定条件下，需要维护国家安全。国际公约强调人权、尊重人权，但绝不可置国家安危于不顾，更不允许分裂国家，颠覆中央政府等破坏行为的存在。第23条立法既能维护国家安全、也能兼顾个人的权利和自由，有助于国际人权公约的实施。

此外，第23条立法是澳门社会保持可持续发展的重要保障。

澳门回归以来，经济高速发展，社会百业兴旺，都离不开内地各项政策的支持。事实证明，内地的稳定与发展，与澳门社会的繁荣稳定唇齿相依，密切相关。因此，维护国家安全，对澳门社会保持可持续发展至关重要。

澳门特区制定《维护国家安全法》还有两个方面的特殊意义：

其一，这是“一国两制”下的一项特殊安排。在立法禁止危害国家安全行为这一重大问题上，中国没有把全国性法律（如刑法、国家安全法）延伸到港、澳地区，而是授权特区应自行立法以填补这一空白。这充分体现了国家对澳门特区政府和广大澳门同胞的高度信任与尊重。根据“一国两制”方针和澳门基本法，澳门特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，与祖国内地实行不同的社会制度、原有法律基本不变。世界各国维护国家安全的法律在同一国范围内都是统一的，澳门基本法授权澳门特别行政区自行立法禁止危害国家安全的行为，与基本法规定保留澳门原有法律基本不变、澳门特别行政区享有独立的司法权和终审权是相配套的。

中央授权澳门特区自行立法，就是授权澳门以基本法为依据，按照自己的立法程序和方式，从澳门的实际情况出发，以条例或其他形式，自行对第23条禁止的各种危害国家安全的行为作出有效而合适的规定。这不仅体现了国家对澳门特区的信任与尊重，而且有利于第23条的贯彻实施。澳门回归后，其法律制度仍承袭了葡萄牙以大陆法系为基础的特点。虽然中国内地实行的社会主义法律也属于大陆法系，但与澳门法律在性质上有很大不同。中央授权特区自行立法，便于与澳门现行法制相衔接，所形成的法律条款也方便具体的司法实践，便于特区法院对触犯《维护国家安全法》所定罪行的案件进行审判。

其二，这是澳门特区一项特殊的新贡献。澳门立法会议员徐伟坤、许辉年、沈振耀认为，《维护国家安全法》的通过是全体澳门居民的光荣，融合了居民的民族主义及爱国感情。《维护国家安全法》正值澳门回归十周年时期通过，生效，具有更深意义。立法过程虽有干扰活动，但在社会正面支持，有关政府人员的努力及立法会同事的辛勤付出下，完成整个立法过程，正好是澳门人团结良善美德的清晰展示。[10]

澳门理工学院一国两制研究中心主任杨允中教授指出：《维护国家安全法》正式出台，意义重大，影响深远。其一，它成为实行“一国两制”的澳门特区宪政发展的一项新成果，是特区法制建设的重要里程碑；其二，它有助为澳门特区第一个十年依法施政期的完结增添一项标志性内容，是依法施政的加分行为；其三，它必然成为澳门社会和谐健康发展、法制日趋完善的突出标志；其四，它有助于大幅提升澳门居民建设美好明天的信心与整体对外形象。[11]

特区政府草拟的《维护国家安全法》（法案）之所以能在立法会顺利通过，并获得澳门社会和广大居民的拥护与支持，是同《维护国家安全法》在制定过程及内容方面所具有的几个显著特点分不开的。这些特点是：

（一）多年研究，水到渠成

贯彻落实澳门基本法第23条的规定，制定《维护国家安全法》，是澳门特区政府的一贯立场。为此特区政府作了多年的研究和准备工作：早在2002年4月10日，特区政府公布的《短、中期法规草拟及修改计划》就将落实基本法第23条立法列入该计划中；2003年7月18日，行政长官何厚铧表示：“现时在澳门不存在危害国家安全罪……这个漏洞需在第23条立法时加以堵塞。”在特区政府行政法务范畴的施政方针中，自2003年开始便一直把基本法第23条的立法工作列入施政计划；2007年6月20日，特区公布《2007—2009年度公共行政改革路线图》，将落实基本法第23条的立法工作纳入路线图工作规划内。在多年的研究过程中，特区政府不仅比较了国际上不同国家有关维护国家安全的法律，而且还研究了过去几年澳门社会各界人士有关制定维护国家安全法律的意见和建议，并根据澳门实际情况和法律制定对如何规定基本法第23条明确要求的禁止危害国家安全行为罪进行了深入的论证。在此基础上，提出了《维护国家安全法》（草案）咨询文件。草案经修改成为法案交立法会审议并通过，可以说是“水到渠成”的事情。

（二）广泛咨询，反映民意

时任立法会副主席的刘焯华认为，“公开、透明、民主、充分听取民意是这次立法的一个突出特点。”[12]澳门特区政府在2008年10月公布《维护国家安全法》草案，并在同年10月22日至11月30日就草案进行了广泛的公开咨询，政府组织了多场咨询活动，行政长官及主要官员亲自参加并回答提问，解疑释惑；澳门各界人士和广大居民广泛参与，积极组织多种形式的咨询活动，踊跃建言献策。在广泛咨询期间，共有450多个社团6000多人直接参加咨询活动，提出意见784份，其中657份个人意见中近87%赞成立法，127份团体意见中赞成立法者更高达97%。之后草案经修改成为法案于同年12月19日正式提交立法会审议。

（三）七项罪种，全面涵盖

尽管澳门现行法律中没有单独的分裂国家罪、颠覆中央政府罪的罪名，草拟《维护国家安全法》的内容严格对应澳门基本法第23条明文规定禁止的7种危害国家安全的行为，内容既严谨又全面，既没有减少罪种，更没有扩大立法涵盖面，并将立法限定在刑事法律范畴，旨在维护国家主权、统一和领土完整，防止危害国家安全行为的扩大化，与危害国家安全无关的一般刑事犯罪及涉及行政管理等方面的问题则通过其他法律处理。从而消除了有些居民和大学生对第23条立法的忧虑（即立法会否出现以言入罪，影响言论自由，会否出现未审先判甚至“莫须有”的检控等）。应该说制定《维护国家安全法》是很成功的，很得民心的。其内容也较为准确，条文清晰、通俗易懂。

（四）国安、权利，合理平衡

《维护国家安全法》的另一个显著特点是，在维护国家安全和充分保障居民应有的基本权利与自由，取得很好的平衡。正如立法会议员崔世平所言：“国安法以极为谨慎和严肃的条文，对7种危害国家安全犯罪行为及犯罪构成要件作严格、清晰的规定，既满足维护国家安全的需要，也合理体现基本法赋予澳门居民的各项权利与自由，将为澳门社会、经济可持续发展提供更有力保障。”[13]也就是说，《维护国家安全法》的制定和实施，一方面可使澳门特区今后在维护国家安全方面有法可依，是一件有利于保障国家和澳门长治久安的大事；另一方面，又可使澳门作为国际知名的旅游城市保持开放、居民享有的权利和言论自由得到维护。

（五）处罚有度，符澳刑法

“澳门刑法的基本原则有罪刑法定原则、罪过原则、罪刑相适应原则、人道主义原则、最低程度介入原则、罪责自负原则。”纵观《维护国家安全法》条文“体现了上述刑法的基本原则。”[14]例如：按照澳门刑法的规定，罪过包括故意与过失两种。澳门《刑法典》第12条规定：“出于故意作出之事实，或法律有特别规定时，出于过失作出之事实，方予处罚。”《维护国家安全法》明文规定的7种犯罪行为中，绝大部分是故意犯罪，如叛国、分裂国家、颠覆中央人民政府等行为，主观恶性大，罪过严重。只有第5条第4款第（3）项规定的“因过失”泄露国家机密是过失犯罪。又如，在体现最低程度介入原则方面，《维护国家安全法》规定的危害国家安全犯罪的刑罚，是以澳门《刑法典》规定刑事处罚制度为标准的，包括单项罪行最高可处25年徒刑，这在全世界是最低的处罚；对“煽动叛乱”中的“煽动”一词，也作了限定，即“公然及直接煽动”。这源于早先澳门特区就颁布的刑事单行法的规定，如第3/2006号法律《预防及遏止恐怖主义犯罪》第8条规定：“公然及直接煽动他人作出恐怖主义行为或组成恐怖团体、组织或集团者，处一年至八年徒刑。”

（六）诉讼澳化，便于执行

澳门全国人大代表林笑云律师认为，“国安法是根据本地区的法律系统而立、诉讼程序也是根据澳门的诉讼法典而立，加上法官的把关判决，有信心澳门的司法系统可以做得很好。”[15]事实正是这样：《维护国家安全法》作为一项单行的刑事法律，主要对危害国家安全犯罪的构成及其处罚作了规定，而对刑法的一般原则，刑罚的具体适用、刑事诉讼过程等事项不可能（也没有必要）作出具体的规定。这些事项仍需适用《刑法典》和《刑事诉讼法典》的有关规定。故《维护国家安全法》第14条原则规定：“本法无专门规定者，补充适用《刑法典》和《刑事诉讼法典》的规定。”《维护国家安全法》还规定：“本法所规定犯罪的刑事诉讼程序须按《刑事诉讼法典》的规定公开进行，但涉及本法第五条（窃取国家机密——笔者所注）的刑事诉讼程序，如公开进行会对国家安全的利益造成损害，法官可决定不公开进行某些诉讼行为。”（第12条）这些规定充分参照了澳门现行的刑事法律制度，便于法官审理有关案件，也为案件当事人所熟悉，有利于贯彻执行。

（一）特区政府的一贯立场

贯彻落实澳门基本法第23条的规定，制定维护国家安全的法律，是澳门特区政府的一贯立场。为此特区政府作了多年的研究和准备工作：早在2002年4月10日，特区政府公布的《短、中期法规草拟及修改计划》就将落实澳门基本法第23条立法列入该计划中；同年10月1日，行政法务司司长陈丽敏透露，特区政府早就开展研究落实基本法第23条的规定，迄今条件已趋成熟，计划在明年初向立法会提交有关法案，随后向公众咨询[16]；同年11月20日，行政长官何厚铧在回答记者提问时表示，相信会在翌年适当时候提交立法会讨论并立法，在提交立法会讨论前后，会进行咨询程序，但唯一不会咨询的，就是“是否应该立法”。[17]2003年7月18日，行政长官何厚铧表示：“现时在澳门不存在危害国家安全罪，这方面是一个极大的法律漏洞，原本在这方面的法律已在1999年12月20日自动失效。澳门现行的《刑法典》对这类罪行没有作任何规范。这个漏洞需在23条立法时加以堵塞。”在特区政府行政法务范畴的施政方针中，自2003年开始便一直把澳门基本法第23条的立法工作列入施政计划。但因香港特区在2003年的“七·一”游行后的9月5日宣布暂时搁置了第23条立法，澳门亦被迫延期该项立法。行政长官何厚铧在11月9日回应记者提问时表示，“在明年一年之内，很大机会仍不是适当的时间进行立法，至在明年之后，我们的工作在何时完成，以及何时才是适当时间，我相信亦需要由新的行政长官以及第二届政府作出决定。”[18]

2007年6月20日公布的《澳门特别行政区2007—2009年度公共行政改革路线图》，明确提出“落实基本法有关第23条的立法工作。”陈丽敏司长在公布“路线图”的记者会上表示，基本法第23条的立法工作，将会在2007—2009年间开展立法程序，不要把第23条立法责任推卸给下届政府，但未能确定何时完成。[19]同年11月13日，行政长官何厚铧发表任内第8份施政报告明确表示，政府会争取在2009年第二届任满前完成整个立法程序。[20]

2008年10月22日，行政长官何厚铧在澳门特区政府总部召开记者会，介绍特区政府开展《维护国家安全法》的立法工作，并会发出咨询文件，以及开展为期40日的咨询期。记者会当日，他还表示，澳门政权移交前是采用葡萄牙《刑法典》有关国家安全法律，但有关法律在政权移交后失效。因而一直存在有关法律完全真空问题。因此，澳门特区政府根据澳门基本法的第23条规定完成了《维护国家安全法（草案）》的草拟工作，并且即时启动此草案公开咨询工作。记者会后，何厚铧偕同行政法务司司长陈丽敏、法律改革办公室主任朱琳琳等就《维护国家安全法》草案立法工作及咨询内容作出简述和介绍。

特区政府在宣布启动《维护国家安全法》（草案）咨询后，政府组织了多场咨询活动，行政长官及主要官员亲自参加并回答提问，解疑释惑；澳门各界人士和广大居民广泛参与，踊跃建言献策。2008年12月16日，行政长官何厚铧在政府总部举办新闻发布会，公布“《维护国家安全法》草案”的咨询结果。他透露，政府在充分吸纳各种意见的基础上，对原来的草案作出了必要的修改，从而形成了《维护国家安全法》法案。该法案已经过行政会讨论，并在当日送交立法会审议。2009年1月5日，《维护国家安全法》法案在立法会获得一般性通过。

当《维护国家安全法》法案在立法会高票细则性通过后不久，行政长官何厚铧又指出：“《基本法》第二十三条立法工作的顺利完成，对澳门特区而言只是踏出了坚定的一步，广大居民及不同界别对基本法的认识，对《国家安全法》的正确解读，并不应随立法工作的完成而结束，宪制责任亦不仅仅只在于立法的过程，更重要的是要将特区政府的工作落实到实处。”[21]

（二）立法会认真反复审议法案

《维护国家安全法》是澳门特区一项十分重要的法律，不仅特区政府在整个咨询及制定法案过程中非常严谨，而且立法会在审议该项法案时亦表现出高度负责任的精神，希望能制订一份高质素的法案。据媒体报道：2009年1月5日，立法会一般性通过该法案。立法会主席曹其真随即将该法案发给第二常设委员会进行细则性分析。该委员会先后召开9次会议分析和讨论，特区政府根据立法会提出的问题，于2月3日提交了修订后的《维护国家安全法》法案文本。

2月25日下午，立法会举行全体会议，细则性审议及表决《维护国家安全法》。其间，应“反对派”议员要求，法案第1条第2款、第2条第2款、第2条第3款第（2）项、第3条第2款、第4条第1款、第5条第1款、第5条第1款等条款独立表决而出现2、3张反对票及弃权外，其他条文均获得参与表决的27位议员一致赞成，包括在1月5日立法会一般性表决时投反对票的议员吴国昌、区锦新。立法会用了近3小时审议及表决该法案15条条文，绝大部分时间用于讨论前5条条文、其他条文审议及表决时间不到10分钟。负责细则性分析法案的立法会第二常设委员会主席冯志强认为，《维护国家安全法》达到“七个符合”：符合填补本澳法律体系空白的需要和要求；符合法治原则的要求；符合保护居民权利与自由的要求；符合澳门基本法第23条关于禁止危害国家安全行为的规定；符合本澳《刑法典》关于刑罚与刑罚幅度的规定；符合国际惯例。当法案获立法会高票通过后，罕见地有25位议员表示支持立法，呼吁特区政府继续做好基本法和《维护国家安全法》的宣传教育。其踊跃发言的程度被立法会主席曹其真形容为“历史性”。列席审议的行政法务司司长陈丽敏感谢曹主席及立法会议员的支持。可见，立法会和特区政府通力合作，才使《维护国家安全法》能够顺利出台。

（三）对人们的几点启迪

以上特区政府和立法会在第23条立法过程中所作的不懈努力，成效显著，给人们不少启迪：

1．澳门基本法所确立：澳门特区地方政权形式是以行政为主导的“行政长官制”，是行之有效的新型政治体制。在第23条立法期间，澳门特区行政和立法机关既相互制衡，又互相配合，且配合得很好，确保了《维护国家安全法》的顺利诞生。

2．在澳门特区政治体制（行政长官制）里，行政长官在政治生活中居于中心地位，始终起着主导作用。在第23条立法过程中，无论是立法方向、法律草案的提出，还是草案咨询及修改、法律的实施等，行政长官的主导作用都表现极为明显。

3．以何厚铧为首的特区政府及相关官员的宪制意识较强。这不仅表现在他们一致认为第23条立法是政府神圣的宪制责任，必须在第二届政府任期内完成，而且强调：“宪制责任亦不仅仅只在于立法的过程，更重要的是要将特区政府的工作落实到实处。”

4．澳门特区在香港特区第23条立法暂时搁置的情况下，决定先于香港自行对第23条进行立法，这种崇高和勇敢精神令人佩服。同时澳门特区认为港澳历史及实际情况不尽相同，相信香港具条件时都会自行立法，以进一步保障国家利益。

前行政长官何厚铧一再强调：“推进依法治澳，既要处理好行政与立法、司法的关系，也要处理好政府和民间的互动合作关系。因为有效调动和发挥民间的积极性，将直接影响着特区政府的施政水平。”[22]澳门基本法推广协会自2001年3月31日成立至今，与其他历史较长、规模和影响较大的具有爱国爱澳光荣传统的华人社团一起，为介绍、推广基本法做了大量工作，可以说是做了一件功德无量的事。在澳门基本法第23条立法过程中，这些社团更积极配合政府推动23条立法，作出重要贡献也是有目共睹的。

例如：早在2002年10月初，行政法务司司长陈丽敏透露，特区政府早就开展研究落实基本法第23条的规定，计划在明年初向立法会提交有关法案。在这之后不久，即2002年10月29日，澳门基本法推广协会就假座澳门中华总商会会议厅，举行了题为“落实澳门基本法第23条”的座谈会。座谈会邀请了时任全国人大常委会澳门特别行政区基本法委员会副主任委员李成俊，委员肖蔚云、杨允中、李沛霖、林笑云等作专题发言，委员黄汉强提交书面发言。他们一致认为“尽快在广泛咨询的基础上就落实基本法第23条进行立法是必要的，无论从特区内部发展和国际形势演变特点考虑，都应以积极思维予以认真落实。当然，从澳门社会实际出发，条文应尽量宽松一些，概括性强一些，他们几位发言的观点明确，思路清晰，实事求是，受到与会者的普遍认同和支持”。[23]座谈会由基本法推广协会理事长崔世昌主持，出席的社团代表，社会各界人士和新闻界朋友逾130人。其中澳门中华总商会、澳门街坊总会、澳门归侨总会、澳门工会联合总会、澳门中华教育会和澳门妇女联合会等社团的负责人也作了发言，就有关落实基本法第23条的问题进行深入的探讨，提出了各自的看法、意见和建议。

2003年10月，澳门基本法推广协会出版了《国家安全与公民意识——有关基本法第23条立法的论文汇编》一书。该书汇集的文章主要源自《国家安全是“澳人治澳”基石——落实澳门基本法第23条座谈会纪要》小册子，这些文章大多经过作者本人的校订或补充。同时酌情选入部分相关专题论文。从而向各界人士提供了一份更为详尽的学习参考数据，这对于澳门广大居民提高对基本法第23条立法的认识起了一定的作用。

又如：2007年11月13日，行政长官何厚铧发表任内第8份施政报告明确表示：要“跟进《基本法》第23条的立法工作。”政府会争取在2009年第二届任满前完成整个立法程序。此后，澳门基本法推广协会开展工作更加活跃，除协会有关领导在媒体和一些公开场所发表言论支持基本法第23条立法外，当去年10月特区政府重新启动23条立法，开始公众咨询时，基本法推广协会为配合特区政府《维护国家安全法》（草案）咨询，及时组织了相关的法律专家和学者，就草案内容编写《澳门维护国家安全立法问答50题》小册子，共印刷3000本，免费分发给市民阅读，同时并刊登在澳门主要报纸上。而澳门电视台也在连续3个星期天的《澳视新闻档案》节目中，以《聚焦国安法》之名播出咨询会的片段。其目的是便于广大市民理解和明白草案的内容。这有助于市民对“一国两制”和基本法第23条立法的深入认识和理解，为进一步完善法律草案而共同努力。

再如：2009年2月25日，当《维护国家安全法》法案在立法会高票细则性通过之后，身兼全国政协委员的澳门基本法推广协会理事长崔世昌表示欢迎，认为这是澳门特区履行澳门基本法的责任，而且有信心澳门的前线执法人员和司法部门有能力落实执法，呼吁全澳居民认真学习和理解《维护国家安全法》内容。3月11日，基本法推广协会举行《维护国家安全法》专题研讨班，该会希望有更多团体开办此类研讨班，加深居民对《维护国家安全法》的认识和理解。该会副理事长兼秘书长杨允中在研讨班上表示，《维护国家安全法》是基本法的配套法、补充法，与国家核心利益、国家主权相关，因此，宣传推介《维护国家安全法》的工作不可中断，要推动对“一国两制”及基本法第23条立法的研究，在实践中提升“一国两制”的实践水平。[24]

在此前，澳门法律公共行政翻译学会已举行了理、监事扩大会议。认真讨论学习《维护国家安全法》，希望会员努力，深入学习及准确掌握《维护国家安全法》的文义和立法精神、向相关业界、人员推介《维护国家安全法》，为维护国家安全，支持特区政府依法施政作出贡献。学会理事长黄锦俊等出席了会议。相信在上述两个协（学）会的带动和影响下，其他社团也会动起来，深入学习和宣传《维护国家安全法》。

由上可见，澳门基本法推广协会对特区政府第23条立法的支持和配合有两个特点：一是这种支持和配合是主动的、积极的，其形式是多样的（既动口宣传、又动手编书），因而取得较明显的实效；二是这种支持和配合是“全程式”（连续式）的，即在第23条立法的前期阶段（制造舆论），启动及咨询阶段、草案修改及通过阶段和《维护国家安全法》实施等各个阶段，都予以全力支持和配合。

澳门青年研究会、澳门学联在2008年10月21日公布的民意测验显示，在有效受访的10多所学校的732名学生中，67.52%表示十分同意或同意就国家安全立法，持反对意见的学生只有1.72%。[25]

澳门街坊会联合总会在特区政府宣布启动立法工作当日进行民意测验，并于2008年10月24日公布，受访者中近五成年龄15—25岁，56%的受访者是学生及文职服务人员。在875份有效问卷中，逾六成半居民支持国安立法。[26]

澳门中华新青年协会在2008年10月25日进行的同类调查显示：55.3%的居民不了解第23条应自行立法的规定；91.3%认同澳门政府有责任维护国家安全；70.5%支持特区依法自行制订《维护国家安全法》；54.3%赞成应在本届政府和立法会任期内完成立法；64.9%认为立法应遵循澳门原有的法律传统和习惯，并参考现行法律进行。[27]

特区政府在去年公布《维护国家安全法》（草案），并在同年10月22日至11月30日就法律草案进行了广泛的公开咨询。政府组织了多场咨询活动，行政长官及主要官员亲自参加并回答提问，解疑释惑；澳门各界人士和广大居民广泛参与，积极组织各种形式的咨询活动，踊跃建言献策。在广泛咨询期间，共有450多个社团6000多人直接参加咨询活动，提出意见784份，其中657份个人意见近87%赞成立法，127份团体意见中赞成立法者更高达97%。这反映社会各界的主流意见，充分体现了澳人的爱国精神和对国家安全的责任感。

2月25日下午，立法会举行全体会议审议《维护国家安全法》法案。下午2时开始，逾百名支持《维护国家安全法》立法的居民到立法会外，在警方预设的区域拉起横幅，高举标语牌表达支持立法。横幅和标语内容包括“坚决支持23条立法”、“国家有安全，民族才有兴旺”、“有国才有家，坚决捍卫国家主权”、“拥护基本法，拥护《维护国家安全法》”、“国家安全，匹夫有责”、“维护民族尊严，保卫国家安全”等，居民在预设区域静坐，精神饱满，纪律良好，以表达爱国情怀，直到下午5时半陆续离去。

为什么澳门广大居民有这种积极的态度来关注与支持澳门基本法第23条立法呢？全国人大常委会澳门基本法委员会委员、时任澳门大学澳门研究中心代主任杨允中博士回答说：“作为当代中国人，作为生活在澳门特区的中国人，我们不仅认真关注特区的稳定和发展，同时也要高度关注整个国家的稳定和发展。这是新时代爱国者的最起码的志向与胸怀。因为效忠国家是当今世界各国公民的基本义务之一。关注、支持并推动基本法第23条及早完成立法程序，也是我们本身的切身利益所在，堂堂正正，理直气壮地表明我们的意愿和要求，绝对是天经地义、正大光明的行为。”[28]

任何国家或地区的法律一经制定，就必然要求在社会生活中全面、正确实施，否则法律便丧失它应有的积极作用。《维护国家安全法》在澳门特区立法会高票通过后，罕见地有25位议员表态支持立法，呼吁特区政府继续做好基本法和《维护国家安全法》的宣传教育，列席审议的行政法务司司长陈丽敏代表特区政府发表声明，表示特区政府将展开广泛的培训宣传、推广和教育工作，确保《维护国家安全法》全面、正确实施。无疑这是非常正确和及时的举措。对此，笔者有几点建议：

（一）必须提高认识

《维护国家安全法》整个立法过程都非常顺利，并取得圆满成功，但将来要落实的事情还有许多，还有很长远的路要走。日前，前行政长官何厚铧指出：“基本法第23条立法工作的顺利完成，对澳门特区而言只是踏出了坚定的一步，广大居民及不同界别对基本法的认识，对《维护国家安全法》的正确认识，并不应随立法工作的完成而结束，宪制责任亦不仅仅只在于立法的过程，更重要的是要将特区政府的工作落实到实处。”他强调：“立法只是起点，并不是终点，立法只是成功的基础，并不是成功的必要条件。而对未来，绝不能掉以轻心，要继续从全局出发，持续确保社会的和谐稳定，推动特区的可持续发展。”[29]可见，和任何法律的实施一样，要成功推动《维护国家安全法》的正确实施，首先必须提高认识，宣传基本法，落实《维护国家安全法》并非一朝一夕可取得效果，而是细水长流的工作。

（二）执法部门要强

虽然《维护国家安全法》未有列明权限执法部门，但根据执法要求相信会由特区政府保安司领导下的治安警察局和司法警察局负责执法。由于《维护国家安全法》涉及叛国、分裂国家、颠覆中央人民政府、煽动叛乱，窃取国家机密等严重罪行，在执法要求上，需要有一定权威的政府机构。而保安司在行政长官辖下的五个司级部门中排列第三位。其设立依据是澳门基本法、第2/1999号法律、第6/1999号行政法规。行使职权包括内部治安、刑事侦查、出入境控制、海上交通及有关罚则的监察等等。治安警察局是保安局属下的军事化保安部队，具有刑事警察机关的性质。具体任务包括维护公共程序及安宁；预防、侦查及打击犯罪；参与民防及应付紧密情况；保障特区体制的正常运作；保障公民基本权利及自由的行使等等。司法警察局是保安司属下的一般部门，其主要职责为预防犯罪、调查犯罪及协助司法当局工作。但是，据可靠消息指出，由于《维护国家安全法》的执法要求有别于其他法例，会较为严谨，故政府或会设立专责部门负责执法。

（三）加强宣传、培训

首先期望特区政府应该加强法律解释和宣传力度、普及不同年龄、不同阶层的居民，尤其是学生及年轻一代对《维护国家安全法》的认识，让全澳居民进一步发挥当家作主的精神，为维护国家安全贡献每个公民的一份力量。政府及有关社团，应趁着目前社会对《维护国家安全法》较为关注的大好机会，通过多种形式，举办不同类型的普法活动，加强澳门居民对《维护国家安全法》的认识和了解，真正做到“识法、守法、护法”，增强爱国观念，消除和杜绝一些蛊惑人心，以讹传讹的流言。同时，要加强专业人员的培训。切实提高执法和司法人员的水平，使执法及司法机关能较准确理解《维护国家安全法》的立法原意或精神及条文的内容。据媒体报道，为配合《维护国家安全法》的正式实施，保安当局正在积极准备，当中包括会加强执法人员在法律及技术层面的培训。笔者赞成有关人士建议，即政府除设立专责部门负责执法外，还可建立监察及申诉机制，防止滥权及纠正执法偏差。相信只要保障居民的合法权利，《维护国家安全法》的实施将为澳门长期稳定发展，奠下稳固的基石。

（四）社团再作贡献

澳门现有社会团体达4000多个，绝大多数为民间性的华人社团。其中，历史较长、规模和影响较大的社团有澳门中华总商会、澳门工会联合总会、澳门街坊总会、澳门中华教育会、澳门妇女联合会、澳门中华学生联合总会、澳门归侨总会、澳门同善堂、澳门镜湖医院慈善会、澳门基本法推广协会等。这些社团具有爱国爱澳的优良传统，他们过去为澳门社会的进步作过重要贡献，回归后，在贯彻“一国两制”方针，宣传与推广基本法的活动中又发挥了积极的作用。尤其是成立于2001年3月31日的澳门基本法推广协会，八年多来与政府有关部门、各界社团通力合作，有组织有计划大力推广基本法，除每年举办专题研讨会作为宣传基本法的“特定形式”和“一大盛事”外，还透过不同形式、不同层面向社会各界深入宣传基本法。为配合特区政府《维护国家安全法》（草案）的咨询，推广协会先后出版《国家安全与公民意识》和《澳门维护国家安全立法问答50题》两本小册子，反应良好。正如前行政长官何厚铧所言：“澳门基本法推广协会更专职于此，角色重要，功能显著。”[30]

综上所述，“一国两制”澳门模式的三大基本特征，在澳门基本法第23条立法过程中得到充分的体现。这些成功的基本经验归结（集中）到一点，就是澳门特区在贯彻“一国两制”方针，实施基本法的伟大事业中，只要紧紧把政府主导、社团配合、居民支持三种力量捆在一起，协调有序，就能形成一股强大的整体性历史发展动力，把澳门建设成为一个更加繁荣、进步的社会。在澳门特区正式实施《维护国家安全法》的过程中，包括前期的各项准备工作，尤其是在宣传和培训工作方面，只要充分发挥推广协会和其他社团的作用，工作一定会有声有色，让《维护国家安全法》深入人心，家喻户晓。

（原载澳门《“一两两制”研究》2010年1月号）

[1]　中国小城镇发展研究院院长、教授，上海市法学会港澳台法律研究会顾问。

[2]　庄金锋：《“一国两制”之“澳门模式”探析》，载于《港澳研究》，2009年春季号，第127—147页。

[3]　《澳政府：深感鼓舞》，载于《大公报》，2009年2月26日，第A12版。

[4]　《认真完成立法保障居民权利自由　中联办：国安法利澳发展》，载于《澳门日报》，2009年2月26日，第1版。

[5]　杨允中、饶戈平主编：《澳门基本法的正确理解与实施——纪念澳门基本法颁布15周年学术研讨会论文集》，澳门：澳门基本法推广协会，2008年，第125—135页。

[6]　《国安法立法过程充分听取民意　刘焯华：维护国家安全居民权利》，载于《澳门日报》，2009年2月26日，第B11版。

[7]　《欧安利：体现社会成熟》，载于《澳门日报》，2009年2月26日，第B11版。

[8]　闲适：《立法维护国家安全符举世通例》，载于《澳门日报》，2009年3月3日，第B5版。

[9]　澳门法律改革办公室：《维护国家安全法》（草案）咨询文件，第21—22页。

[10]　《议员表决声明书面发言》，载于《澳门日报》，2009年2月26日，第B11版。

[11]　《支持国安法出台　认法制建设里程碑　政界社团：加强普法助民辨是非》，载于《澳门日报》，2009年2月26日，第B5版。

[12]　《国安法立法过程充分听取民意　刘焯华：维护国家安全居民权利》，载于《澳门日报》，2009年2月26日，第B11版。

[13]　《议员表决声明书面发言》，载于《澳门日报》，2009年2月26日，第B11版。

[14]　郎世平：《〈维护国家安全法〉草案符合澳门刑法的基本原则》，载于《澳门月刊》，2009年1月号，第54—56页。

[15]　《履行基本法责任　吁民知法守法　林笑云　崔世昌：澳能落实国安法》，载于《澳门日报》，2009年3月3日，第A2版。

[16]　《陈丽敏称前期工作已准备就绪二十三条明年初立法》，载于《澳门日报》，2002年10月2日，第B06版。

[17]　《明年为廿三条立法进行咨询》，载于《正报》，2002年11月21日，第P01版。

[18]　《何厚铧称明年仍不是适当时候23条立法由下任特首决》，载于《华侨报》，2003年11月20日，第11版。

[19]　《不要把二十三条立法责任推卸给下任政府》，载于《新华澳报》，2007年6月22日，第01版。

[20]　《零九年前完成廿三条立法》，载于《正报》，2007年11月14日，第P04版。

[21]　《指出廿三条立法完成只是踏出坚定一步　何厚铧：持续深化法律推广》，载于《澳门日报》，2009年3月1日，第A2版。

[22]　何厚铧2005年3月22日在“依法治澳经验与前瞻”学术研讨会开幕式上的讲话，载于《澳门基本法推广协会会讯》，总第9期，第3页。

[23]　澳门基本法推广协会：《国家安全与公民意识》，澳门：澳门基本法推广协会，2003年，第33页。

[24]　《基推会昨办研讨班加深居民认识　国安法实施利法制建设》，载于《澳门日报》，2009年3月12日，第A3版。

[25]　《青年研究协会和学联调查显示　中学生多赞同立国家安全法》，载于《澳门日报》，2008年10月22日，第A03版。

[26]　《街总问卷调查显示　逾六成半居民支持国安立法》，载于《澳门日报》，2008年10月25日，第B05版。

[27]　《新青协调查逾九成居民认同有责维护国安　七成受访者支持第23条立法》，载于《澳门日报》，2008年11月4日，第B10版。

[28]　载于《澳门月刊》，2008年9月号，第18—25页。

[29]　《指出廿三条立法完成只是踏出坚定一步　何厚铧：持续深化法律推广》，载于《澳门日报》，2009年3月1日，第A2版。

[30]　杨允中等主编：《基本法对澳门发展的保障》，澳门：澳门基本法推广协会，2002年，第2页。