从基本法的设计看“一国两制”的“澳门模式”

坚持理论联系实际，重在实践，是一种优良的学风。我们研究社会问题，尤其是重大的社会问题，不能单纯从本本出发，一定要深入实际，勇于实践，才能找到所要研究问题的真谛。体现“一国两制”的澳门基本法在澳门已成功实践了九年多，积累了不少有益的经验，需要认真总结，寻找依法治澳的规律。因此，探索“一国两制”澳门模式，主要是研究“一国两制”在澳门的实践模式。但是，澳门基本法是澳门特区的最高法典（有学者称之为澳门的“小宪法”），因此，要深入全面地了解“一国两制”澳门模式就不能离开基本法。所以，在阐明“一国两制”的实践模式之前，有必要先谈谈基本法对澳门特区的社会、经济和政治制度设计问题。这对于全面认识“一国两制”澳门模式是绝不能忽视的重要方面。

现就香港基本法和澳门基本法的共同点先作一简要说明，这是我们研究“一国两制”的“香港模式”和“澳门模式”，不可绕开的根本出发点和共同的宪制基础。然后，再从基本法的设计者对香港、澳门特别行政区的实行制度设计的差异性，来看“一国两制”的“澳门模式”，这个“澳门模式”的模样就会比较清晰。

澳门基本法是继香港基本法之后，成功体现“一国两制”的法律范本，具有创造性的杰作。这两部基本法具有许多共同点，归纳起来主要有四个方面：一是两部基本法都是依据中国宪法，在香港、澳门同胞的广泛参与下，由国家最高权力机关制定的，充分体现了包括香港、澳门同胞在内的全体中国人民的共同意志和根本利益的全国性基本法律；二是两部基本法都是全面贯彻落实“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的重要法律保障，是两个特别行政区稳定繁荣的根本保证；三是两部基本法都规定，香港、澳门两个特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变；四是两部基本法都规定，香港、澳门特别行政区是中华人民共和国的一个享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权的高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。

由于国家对解决香港、澳门问题的基本方针政策是一致的，作为体现和反映国家对港澳基本方针政策的两部基本法，不仅有不少条文有相同或相似之处，而且基本法的结构体例也很相似。但是，这绝“不可能像某些人所说的澳门基本法是香港基本法的翻版”。[1]从世界许多国家的意法来说，无论从内容到结构都有很多相似之处，可是由于各国国情的不同，其政治、经济和社会制度往往不尽相同，从而产生不同的发展状况。因此，我们在承认香港和澳门两部基本法有着相同的历史背景和宪制基础的前提下，还应正视港澳两地实际情况仍然有一定差异，无论在政治、经济、文化、法律方面的某些制度都有一定的区别（特殊性），有各自的历史传承性。同时，还应看到澳门基本法的起草工作是在香港基本法起草工作开始了三年多以后才起步的，既吸收借鉴了香港基本法起草的成功经验，又从澳门实际情况出发，比较好地反映了澳门的历史和现状，体现了澳门的特色，照顾了澳门各阶层的居民的利益。这是我们研究“一国两制”“澳门模式”不可忽视的重要方面。只有对澳门基本法不同于香港基本法的特色作一番探讨，才能深化对“一国两制”“澳门模式”的理解。

香港和澳门两部基本法存在着许多差异。这些差异大致上可分为两类：一类是实质性（某些具体制度）方面的差异。另一类是非实质性的差异（如行政区域范围表述不一，个别章节条文编排顺序不同，某些条款文字表述不尽相同等）。这里侧重从两部基本法的实质性差异来探讨“一国两制”“澳门模式”的一些特点。笔者认为这些实质性差异主要表现在以下几个方面。

在两部基本法始于政治制度的设计中，既不采用西方的三权分立制、总督制，又不实行中国内地的人民代表大会制。而是采用了行政主义，行政与立法相互制约，重在相互配合，司法独立的体制。这种新型的“行政长官制”的特点是：行政长官具有特区首长和政府首长的双重身份，在特区政治生活中居于中心地位，具有基本法规定的较大决策权。但是，细心观察和分析，不难发现两个特别行政区的政治制度还存在着“大同小异”之处，其实这个“小异”并不“小”，主要表现在如下几个方面：

（一）澳门行政长官拥有和行使更多的职权

香港基本法第48条规定行政长官可行使13项职权，而澳门基本法第50条列举了行政长官18项职权。也就是说，澳门的行政长官比香港的行政长官多拥有了5项职权。分别是：第7项委任部分立法会议员；第8项任免行政会委员；第9项依照法定程序任免各级法院院长和法官，任免检察官；第10项依照法定程序提名并报请中央人民政府任命检察长，建议中央人民政府免除检察长的职务；第16项依法颁授澳门特别行政区奖章和荣誉称号。澳门行政长官行使这些权力无须经过立法会同意，这就大大强化了行政长官的地位。

（二）澳门行政长官的选任条件更为宽松

香港基本法第44条规定：“香港特别行政区行政长官由年满四十周岁，在香港通常居住连续满二十年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。”澳门基本法第46条规定没有包含“在外国无居留权”的规定。而在第49条规定：澳门特区“行政长官在任职期间不得具有外国居留权”。可见，两部基本法关于行政长官的选任条件的规定略有不同，即在香港，不得具有外国居留权是参选行政长官的前提条件；而在澳门，不得具有外国居留权是行政长官的任职条件。

（三）澳门立法会的职权相对而言有所削减

在立法会的职权方面，香港基本法第73条规定了10项职权，而澳门基本法第71条只规定了8项职权，取消了“对政府的工作提出质询”（质询权）和同意任免终审法院和法院院长的权力。这与强化澳门特区行政长官地位的规定相一致，避免了行政与立法之间不必要的纷争，有利于提高政府的工作效率。

（四）澳门两个选举没有规定最终达至双普选的目标

香港基本法第45条规定：香港特区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命；行政长官的产生办法根据香港特区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。第68条规定：香港特区立法会由选举产生；立法会的产生办法根据香港特区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至全部议员由普选产生的目标。而澳门基本法第47条只规定：澳门特区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。第68条规定：立法会多数议员由选举产生（这意味着立法会少数议员可由行政长官委任）。可见，澳门基本法没有就行政长官和立法会的选举最终达至普选的目标作出规定。这是两部基本法最显著的区别之一，也是符合澳门的民主进程的。当然，基本法没有规定澳门可以实行“双普选”，不等于说永远不可能实行“双普选”，只要选举条件成熟，澳门实行“双普选”的可能性还是有的。

（五）澳门司法体制维护澳门固有的传统

香港和澳门的法制传统有着明显的区别，香港从英国继承的是普通法的传统，而澳门从葡萄牙继承的则是大陆法系的传统。基本法的设计者尊重历史，从保持原有的法律制度基本不变的原则出发，对港澳两地在司法体制设置上继续维护各自的固有传统，因而港澳两地的司法体制有很大的不同：一是法律渊源不同。香港基本法第8条规定：“香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除同本法相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改者外，予以保留。”澳门基本法第8条则规定：“澳门原有的法律、法令、行政法规和其他规范性文件，除同本法相抵触或经澳门特别行政区的立法机关或其他有关机关依照法定程序作出修改者外，予以保留。”二是司法体系不同。澳门基本法第90条规定：澳门特区检察院独立行使法律赋予的检察职能，不受任何干涉。而香港基本法则没有规定检察制度，实质上的检察权由属于行政机关的律政司按照行政程序来行使，不属于司法系统。再有一个不同点，就是澳门保留了行政法院和刑事起诉法庭，而香港则由普通法院审理行政和刑事案件，没有行政法院和刑事起诉庭的特别设置。这样就避免了司法系统和法制传统出现较大的变动，以至于造成动荡，带来社会的不稳定。

两部基本法在总则中都明确规定特别行政区要依法（以法律）保护私有财产，这是维护原有的资本主义制度不变的核心。在第五章又重申保护私人、法人的财产所有权，保护企业的所有权和外来投资；保持独立的税收制度、财政金融制度；保持自由贸易制度等。在确保资本主义私有制经济的前提下，两部基本法在经济制度方面除了相同的规定外，还有一些实质性不同的规定，主要表现在：

（一）确认博彩业的合法地位和发展

长期以来，由于博彩业在澳门社会经济生活中具有举足轻重的地位，是澳门政府财政收入的主要来源，还带动了澳门相关行业的发展，成为澳门经济发展的主要支柱。因此，澳门基本法第118条规定：“澳门特别行政区根据本地整体利益自行制定旅游娱乐业的政策。”这就是说，基本法允许澳门博彩业以“旅游娱乐业”的名义继续合法存在和发展，特区政府可以根据本地整体利益自行制定相关政策、法律加以规范。这是澳门基本法根据澳门的实际情况作出的不同于香港基本法的规定。

（二）允许专营税制的规定继续延用

专营税制是澳门特有的一种税收制度。所谓专营税，即专利税，是政府对特准经营某些专营事业的公司按合约规定的税种、税率征收的税项。包括各种博彩在内的专营税在政府财政收入中所占的比例很高，与博彩业的发展有很大的关系。因此，澳门基本法第106条第2款特别规定：“专营税制由法律另作规定。”（2001年新博彩法规定的税率为35%，即比原来税率提高3%）以保证特区政府的财政收入，同时保障专营公司或企业的经济权益。这是香港基本法所没有规定的。

（三）承认澳门回归前依法确认的私有土地

土地和自然资源是关系到国家经济命脉的重要资源，对国民经济的发展十分重要。香港基本法第7条规定：“香港特别行政区境内的土地和自然资源属于国家所有，由香港特别行政区政府负责管理、使用、开发、出租或批给个人、法人或团体使用或开发，其收入全归香港特别行政区政府支配。”澳门基本法第7条也作了相似的规定，但在条文中增加了“除在澳门特别行政区成立前已依法确认的私有土地外”一句。这意味着基本法在确认澳门土地国有的前提下，也承认并允许回归前政府批准的少量私有土地的存在。这反映了澳门基本法坚持原则性和灵活性相结合，充分照顾澳门的特殊情况。

（四）鼓励澳门发展工商业和新市场

从澳门历史发展看，“旅游博彩业、出口加工业、金融保险业和建筑地产业是支撑和带动整体发展的主导产业。而传统工商业的转型、新产业和新市场开发……是关系澳门经济发展和繁荣的重大课题。”“其中外向型出口加工业更是工商业的核心。”[2]但是，澳门工业全属轻纺加工性质，构成相对简单，技术和资本含量较低，市场日渐缩少。因此，澳门基本法第114条对促进工商业发展的政策作了完整的表述。即：“澳门特别行政区依法保护工商企业的自由经营，自行制定工商业的发展政策。”“澳门特别行政区改善经济环境和提供法律保障，以促进工商业的发展，鼓动投资和技术进步，并开发新产业和新市场。”香港基本法第118条的相关规定没有如此详尽。

在世界各国，任何一部宪法和宪法性文件都十分重视公民（居民）基本权利和自由的规定，香港基本法和澳门基本法是香港、澳门特别行政区的宪法性法律，都把维护和保障特区居民的基本权利和义务作为两部基本法的重要内容之一。两部基本法除分别在总则第4条规定，依法保障特区“居民和其他人的权利和自由”外，还分别在基本法第三章对香港、澳门两个特区居民的基本权利和义务作了专章规定。

众所周知，香港、澳门特别行政区居民享有共同的基本权利，包括政治权利、人身权利，经济、社会、文化方面的权利，但在澳门基本法起草过程中，立法设计者更加强调了对公民（居民）基本权利的保护，也就是对人权的尊重。主要表现在：

（一）明确规定平等权的具体内涵

香港基本法和澳门基本法第25条都规定了“居民在法律面前一律平等”。其中澳门基本法还作了进一步规定：“不因国籍、血统、种族、性别、语言、宗教、政治或思想信仰、文化程度、经济状况或社会条件而受到歧视。”这种表述是由澳门实际情况和其法源所决定的。

（二）明确规定居民有权申请人身保护令

香港基本法和澳门基本法第28条第2款规定了“居民不受任意或非法的逮捕、拘留、监禁。”其中澳门基本法还规定：“对任意或非法的拘留、监禁，居民有权向法院申请颁发人身保护令。”人身保护令主要是针对警察部门对居民采取任意非法的拘留和监禁，是从积极方面维护居民的人身自由权。

（三）明确规定“法无名文规定不为罪”与“无罪推定”原则

澳门基本法第29条规定：“澳门居民除其行为依照当时法律明文规定为犯罪和应受惩处外，不受刑罚处罚。”“澳门居民在被指控犯罪时，享有尽早接受法院审判的权利，在法院判罪之前均假定无罪。”这就是法理学通常所讲的“法无名文规定不为罪，不处罚”与“无罪推定”原则。它维护了澳门居民人身诉讼方面的权利。香港基本法第三章中没有规定该原则。

（四）明确规定居民有选择职业和工作的自由

香港基本法第33条规定了“香港居民有选择职业的自由”。而澳门基本法第35条则明确规定：“澳门居民有选择职业和工作的自由。”这是由于在通常情况下，许多人无法选择职业，却能选择工作或工种。例如，许多澳门居民因文化程度较低，无法选择当教师或医生，但他们有权选择到工厂或企业做工，以及做什么工种的工作。因此，澳门基本法中增加规定居民有选择工作的权利，在就业、劳动方面给予澳门居民更多的保障。这也符合《世界人权宣言》的有关规定。

（五）明确依法保护葡萄牙后裔居民的权益

澳门基本法第42条规定：“在澳门的葡萄牙后裔居民的利益依法受澳门特别行政区的保护，他们的习俗和文化传统应受尊重。”从这条规定看，立法设计者在制定澳门基本法的过程中对《中葡联合声明》和澳门的历史状况给予充分重视，使得占澳门人口近3％的葡裔居民的利益受到特殊保护，他们的习俗和文化传统受到应有的尊重，使他们能继续为澳门的繁荣稳定做出贡献。

香港基本法和澳门基本法第六章，分别对香港、澳门特别行政区实行的社会文化制度和政策作了规定，这些规定，使“一国两制”、高度自治的原则和精神，在香港、澳门特别行政区的社会文化制度及政策中得到了具体体现。但由于香港、澳门所处的社会经济条件有较大的差异，立法设计者在大原则一致的前提下，对香港、澳门特别行政区实行的社会文化制度及政策作了不同的规定，“两部基本法第六章有不同的标题，就足以反映出这种差异。”[3]香港基本法第六章以“教育、科学、文化、体育、宗教、劳工和社会服务”为题；澳门基本法第六章的标题为“文化和社会事务”，有关“劳工”方面的政策，在澳门基本法中，都集中规定在“经济”一章中。

现择例说明在社会文化制度方面，两部基本法的设计还存在着若干实质性的差异：

（一）在教育制度方面

香港基本法和澳门基本法都规定，香港、澳门特别行政区政府有权自行制定教育政策，但具体表述不大相同。澳门基本法第121条强调“澳门特别行政区政府自行制定教育政策。”而香港基本法第136条规定，“香港特别行政区政府在原有教育制度的基础上，自行制定有关教育的发展和改进的政策”。两者规定的差异在于，香港特区政府自行制定教育政策，是有前提条件的，即要在“原有教育制度的基础上”。澳门基本法并没有这一限制性的规定。这是因为香港的教育比较发达，澳门的教育基础较差，应根据自身的实际情况制定教育政策。第121条第2款还规定澳门特区政府“依法推行义务教育”。香港基本法中没有这一条规定，是因为香港早已实行了九年义务教育。

（二）在文化政策方面

澳门基本法第125条第3款规定：“澳门特别行政区政府依法保护名胜、古迹和其他历史文物，并保护文物所有者的合法权益。”这也是香港基本法中所没有的规定。从历史看，西方文化和科技在澳门传入的时间比香港早，影响深远。在澳门有许多代表中西文化的名胜、古迹和历史文物。相当一部分人士，特别是在澳门的葡萄牙人及其后裔居民，非常关注对文化遗产的保护。《中葡联合声明》附件一也规定了“澳门特别行政区依法保护在澳门的文物”。澳门基本法关于保护文物的规定是明智的，既尊重《中葡联合声明》，又贴近澳门现实，有利于澳门文化事业的发展。

（三）在专业制度方面

两部基本法有关建立专业制度的规定，有明显的区别。

在现行制度下，香港的专业制度比较健全，各种专业都成立了各自的专业团体（如律师公会），自行制定管理制度和专业守则。因此，香港基本法第142条第1款规定：“香港特别行政区政府在保留原有的专业制度的基础上，自行制定有关评审各种专业的执业资格的办法。”而澳门的专业人士很少，专业团体的组织十分分散，属同业联谊性质，缺乏权威性。据此，澳门基本法第129条规定，“澳门特别行政区政府自行确定专业制度”。这就把建立专业制度的权力，授予了澳门特区政府，这与香港保留原有专业制度的规定有很大的不同。这个规定完全是从澳门实际出发，有利于澳门专业制度的健康发展，更好地为市民和澳门社会发展服务。

由上可见，澳门基本法作为澳门特区的最高法典，已为特区的政治、经济和社会文化制度以及居民的基本权利与义务进行了全面规范，并使澳门各项基本制度更具有澳门特色或更符合澳门实际，这更有利于澳门长期繁荣稳定。换句话说，澳门基本法已为“一国两制”澳门模式奠定了基本框架，再通过澳门基本法的实施，使这个基本框架上升为“一国两制”澳门模式的基本模型。

（原载澳门《“一国两制”研究》2009年7月创刊号）

[1]　朱宏涛：《澳门基本法与香港基本法的差异》，载于肖蔚云、杨允中、饶戈平主编：《依法治澳与稳定发展：澳门特别行政区基本法实施两周年纪念研讨会论文集》，澳门：澳门科技大学、澳门基本法推广协会，2002年，第161页。

[2]　肖蔚云主编：《一国两制与澳门特别行政区基本法》，北京：北京大学出版社，1993年，第329页。

[3]　杨静辉、李祥琴：《港澳基本法比较研究》，北京：北京大学出版社，1997年，第439页。