关于失地农民社会保障问题的思考

湖南省株洲市石峰区人力资源和社会保障局 贺建平 叶庆强

2010年以来，株洲市石峰区委、区政府提出了“五年再造一个新石峰”的宏伟目标，随着“南提北拓”建设思路的整体推进，城市建设速度明显加快，加上历年来城市建设的需求，石峰区大量土地被征用，出现了大批失地农民，农民失去土地后，既有别于传统的农民，又不同于城市居民，游离于“农民”和“市民”、“城市”和“乡村”之间，形成了一个特殊的弱势群体，其地位具有过渡性。为了妥善解决失地农民的生计和社会保障问题，石峰区采取抽样调查、访问座谈等多种调查形式，基本摸清和掌握了目前全区失地农民的基本情况。

一、农民失地现状和存在的主要问题

1．农民失地现状

调查显示，目前石峰区共有农业人口25736人，近五年来因集体用地完全被征用而产生的失地农民已达9386人，占农业人口总数的36%。全区五个街道皆有涉及。被征土地主要用于城市道路建设、城市基础设施建设和工业园区建设等。失地农民中有40%左右已成为城市无业人员。失地农民的年龄结构和参加社保情况如下。

（1）年龄结构。在9386名失地农工民中：第一年龄段，16周岁以下（不含16周岁） 1478人；第二年龄段，女16～45周岁、男16～50周岁4730人；第三年龄段，女45～55周岁、男50～60周岁1711人；第四年龄段，女55周岁以上、男60周岁以上1467人。

（2）参加城镇灵活就业人员养老保险情况。在2972名参保人员中：第一年龄段，16周岁以下（不含16周岁）的人数为零；第二年龄段，女16～45周岁、男16～50周岁的876人；第三年龄段，女45～55周岁、男50～60周岁的887人；第四年龄段，女55周岁以上、男60周岁以上的1209人。

以上数据显示：目前石峰区失地农民各年龄段的人数分布总体呈常态，其中，16周岁以下（不含16周岁），女16～45周岁、男16～50周岁的人数占总人数的比例为66%。但失地农民的参保情况不够理想，仅有2972人参加了城镇灵活就业人员养老保险，参保率仅为32%。女45～55周岁、男50～60周岁，女55周岁以上、男60周岁以上年龄段农民的参保率也只有66%。

2．存在的主要问题

（1）政府社保基金筹措难度较大

第一，历年来资金欠缴情况严重。在以往土地征收过程中，按20元/㎡征收的社会保障费由国土部门代收，资金难以及时到位。被征地25%的土地补偿费由村集体留存，基本没有用于交纳失地农民社保资金。到目前为止，石峰区在征地过程中所筹集的社保资金仅有按20元/㎡征收的社会保障费702万元（其中2009年375万元，2010年327万元），因而，目前石峰区社保基金总数仅为农民自筹的1亿元和区财政拨付的702万元，财政已欠缴补交补建的社保金达1．47亿元。

第二，未来五年筹资难度依然较大。截至2010年12月，石峰区尚有未参保的农民22764人，在未来五年，随着城市建设的进一步推进，这2万多人将全部成为失地农民。而依据城市建设规划，石峰区未来五年将新征建设用地18000亩左右，如果按政策全额收缴社保资金，则资金收入大致如下：25%的土地补偿费约2亿元、20～60元/㎡，农民社会保障费约4亿元，估计总数为6亿元左右。但目前征地拆迁过程中，以上两项资金的收缴均存在一定的难度，按照以往的惯例和原有政策规定，这一部分资金是全额留存在村集体。但2011年新政策已将这部分资金明确为社保资金，这势必冲击到村集体的利益，进一步增加了资金收缴的难度。

（2）失地农民参保能力有限

第一，人多地少现状制约了农民参保。石峰区农民人均占地严重偏少，除铜塘湾办事处辖区范围内部分村组的农民人均占地超过1亩外，其它各个街道农民人均占地均在0．2～0．5亩之间。建设、清水、田心等村农民的人均占地甚至不足0．2亩，按现行补偿标准，大多数农民被征地后，所得到的补偿款扣除25%的养老保险金外仅有1万～4万元不等，这就意味着有相当多的失地农民征地后所得补偿款的大部分或全部要用于交纳养老保险金，甚至有20%左右农民的征地补偿款连交养老保险金都不够。

第二，目前农民参保率偏低。失地农民本身经济基础薄弱，大多数家庭没有积蓄，再加上对养老保险的认识不到位。因此，在以往征地过程中，农民拿到补偿金后，除少部分人参保外，绝大部分农民将征地补偿金转为消费资金，没有及时进入社会保障体系，目前全区失地农民养老保险的参保率只有32%。没有参保的农民在征地几年之后，征地款就“吃”完了，生活再一次失去了保障，有一部分农民便成为新的上访户，给社会的稳定带来了一定的影响。

（3）部门之间缺乏相互协调

第一，管理部门过多。目前失地农民社会保障工作分别由国土、人社、民政、财政和公安等部门负责管理，同时涉及农口系统、信访等部门。这样一来，失地农民社保工作中就出现了从表面看多个部门都在管，而实际上管理并不到位的现状。

第二，管理主体缺失。虽然在株政办发[2010]28号文件中对国土、人社和公安部门就失地农民社保管理工作的职责进行了划分。但在实际操作过程中，由于石峰区实施了由项目部负责组织领导，街道总包干的征地拆迁模式，在征地拆迁过程中，对社保金的收缴和管理，缺乏牵头部门，常常出现各部门之间相互脱节，责任划分不明、管理主体缺失等问题。

第三，监督机制缺乏。调研发现，对于以往征地过程中留存在村集体25%的土地补偿费，其资金的收支情况无人监督。而对于20～60元/m2的农民社保费，由于缺乏监督机制，在实际收缴过程中有相当一部分企业没有按实缴足，2008至2010年，全区各用地企业该项资金已欠缴近1亿元。

（4）失地农民就业问题突出

第一，就业率偏低。目前石峰区失地农民的就业状况并不理想，土地被征用后，一部分失地农民仍然滞留在农村，想发展第三产业本身既无资本和技术，又无政府有力的就业培训和政策支持，基本处于失业状态；对于“农转非”的失地农民，多数没有安置工作，成了无业游民，少数临时安置了工作，但由于他们的文化素质和劳动技能普遍偏低，成为企业单位裁员的首选人员，因此，失地农民的就业率偏低。

第二，就业竞争力较弱。失地农民就业难，主要受其自身条件的制约，他们在竞争激烈的就业大军中明显表现出年龄偏大、文化程度不高和缺乏非农劳动技能三大劣势。在抽样调查的2296名劳动年段内失地农民中，初中及以下文化程度的占35%，技术缺乏或无技术专长的占87%。三大就业劣势，再加上农村就业信息服务渠道不畅等因素，严重制约了失地农民向二、三产业转移。

由此可见，在石峰大开发、大建设的特殊时期，关注失地农民的生存现状，加大对失地农民社保制度建设，已成为政府案头上的首要工作。如果再将失地农民纳入新农保的范畴，虽然可以直接减缓财政压力，但显然已不合时宜。将失地农民整体纳入城镇企业灵活就业人员社保体系，这既是新一届政府以人为本施政理念的具体体现，也是社会稳定和经济发展的需要。

二、可行性分析

1．农民有诉求

（1）已失地农民诉求强烈。据调查，2010年，石峰区上访群众反映征地纠纷、失地农民社保制度不全等方面的问题，已占信访接待部门受理总量的35%。问题的核心集中在目前已达到第三、四年龄段的失地农民要求参加城镇企业职工灵活就业人员社保体系。在征地拆迁过程中，失地农民的养老保险也成为被征拆对象的主要诉求之一。

（2）即将失地农民诉求强烈。按现有行政区划，石峰区尚有26245．15亩农业用地可被利用，依据城市建设规划，预计在今后五年，剔除一部分土地被作为休闲农业用地外，石峰区将有18000亩左右土地被征用，在征地过程中，必将再次产生一大批失地农民。根据调查，预计未来五年石峰区因集体土地被征用而新增失地农民为16350人，其中：16周岁以下（不含16周岁）的2776；女16～45周岁、男16～50周岁的7475人；女45～55周岁、男50～60周岁的3086人；女55周岁以上、男60周岁以上的3013人。

以上数据显示，到2015年，石峰区将共有失地农民25736人，他们的入保愿望强烈，对目前正在开展征拆工作的几个项目部进行调查发现，有不少农民以要求参加城镇企业职工灵活就业人员社保体系为由阻碍征拆工作，这已成为了目前阻碍各个项目工作顺利开展的重要原因之一。

2．政策有要求

早在2007年，湖南省人民政府办公厅颁发的湘政办发[2007]35号文件中，对做好被征地农民就业培训和社会保障工作做出了明确要求。在株政办发[2010]28号文件中，对株洲市被征地农民的就业培训和基本生活保障也做出了相应的规定。明确了被征地农民基本生活保障资金按国家、集体和个人共同负担的原则，其来源包括：一是新征建设用地按每平方米20～60元收取被征地农民社会保障费；二是被征土地25%的土地补偿费；三是征地当年20%的国有土地出让权纯收益。作为工业强区，石峰区于2009年在城市四区率先启动了失地农民参保政策，而在今后的大开发、大建设过程中，石峰区征地拆迁任务十分繁重，因而，保持这一政策的延续性，将全区失地农民纳入城镇企业职工灵活就业人员社保体系显得尤为重要。

3．资金有支持

在未来五年时间内，石峰区尚未参保的失地农民总人数将达到22764人，调研组对将其纳入城镇企业职工灵活就业人员基本生活保障体系所需的资金进行了测算，提出如下两个方案。

（1）方案一：未来五年，22764名失地农民全部参保。如果全区22764人全部按城镇企业职工灵活就业人员一次性补交15年养老保险金，按现行缴费标准，政府所需支付的资金情况如下。

需要支付的资金：①22764×1500×12%×180≈7．375亿元；②第一、二年龄段农民培训费19560×1000≈2000万元。

资金主要来源：①25%的土地补偿费约2亿元；②新征建设用地20～60元/平方米的费用约4亿元

结论：近6亿元总收入要支付7．5亿元的支出，再加上需偿还截至2010年欠缴的社保资金1．47亿元，资金缺口近3亿元。此方案显然不可行。

（2）方案二：未来五年，首先保证女45～55周岁、男50～60周岁；女55周岁以上、男60周岁以上年龄段失地农民参保。在22764名未参保的失地农民中，女45～55周岁、男50～60周岁；女55周岁以上、男60周岁龄段共有9527人，其人员构成情况如下：截至2010年12月31日已失地尚未参保的上述年龄段农民人数为1082人；未来五年因新征土地而增加的上述年龄段失地农民为6099人；未来五年因年龄自然增长，上述年龄段新增的人数为2346人。

为减轻财政压力，建议：未来五年，首先保证上述年龄段的失地农民9527人按城镇企业职工灵活就业人员一次性补交15年社会养老保险金。按现行缴费标准，财政所需资金如下。

需要支付的资金：①9527×1500×12%×180≈3．08亿元；②第一、二年龄段农民培训费19560×1000≈2000万元。

资金主要来源：①25%的土地补偿费约2亿元；②新征建设用地20～60元/平方米的费用约4亿元。

结论：近6亿元总收入减去3．28亿元的支出，再加上需偿还截至2010年欠缴的社保资金1．47亿，资金结余1．3亿元。此方案可行。

三、对策和建议

1．多管齐下筹资，拓宽社保资金源头

政府相关职能部门要努力拓宽社保资金渠道。

（1）按政策全额收缴资金。在今后征地的过程中，对25%的土地收益在项目评审后由财政直接划拨到社保专户，不能将其返给村集体。同时，要尽快推进村改社区工作，实现基层组织工作经费由财政保障，解决村集体工作经费筹措难的问题。在为企业提供用地时，20～60元/㎡的农民社保金要按时全额收缴，并由国土部门及时拨回给区财政，及时拨付到社保专户，任何企业不得欠缴和少缴。

（2）开展专项清查。要指定专人负责，对历年来土地征收过程中社保专项资金进行一次清查。将各用地企业欠缴的近1亿元社保金和存留在相关部门的失地农民社保资金全部归口到社保专户。

（3）做好协调工作。区财政局和社会保障部门要做好上级相关部门的协调工作，争取在不影响对已达退休年龄农民社保金支付的情况下，将目前欠缴的1．47亿元社保资金继续挂账，尽量实现延期支付，以减轻财政当前的资金支付压力。

2．整体纳入社保体系，资金使用各有侧重

据测算，石峰区未来五年将有未参保的失地农民22764人，如果对其实现社保全覆盖，即使按现行标准，政府所需支付的资金为7．38亿元，而社保金总收入将只有6亿元左右。因此，我们建议将二万多失地农民整体纳入社保体系，但要达到第三年龄段后方可按城镇企业灵活就业人员一次性补交养老保险金。同时，在社保资金的使用上要依据各年龄段的特点，分清轻重缓急，做到各有侧重。

（1）设立财政专项资金。如果按照课题组测算的第二套方案，未来五年，石峰区社保资金收支相抵可能略有结余，但自2016年始，第二年龄段的农民将逐年跨入第三年龄段，而依靠土地征收所收缴的社保资金却越来越少，这样一来，资金又将出现新的缺口。因此，自2016年始，财政要按每年3000万元左右的标准设立社保专项资金，以保证政策持续稳定执行。

（2）确保三、四年龄段失地农民实现应保尽保。据预测，未来五年，石峰区将有第三、四年龄段的未参保农民9527人，他们的就业竞争力较弱，甚至有的完全没有就业的可能，是参保需求最强烈的一个群体。为此，政府应对第三、四年龄段的农民实现应保尽保，按现行支付标准，政府所需承担的社保资金总量约为3．08亿元。比照近6亿元的总收入，就会有一定的结余。

（3）保证劳动年龄段内失地农民的就业培训费。目前石峰区第二年龄段的失地农民总人数为12205人，对于他们来说，即使实现了参保，年龄最小的要到40年后才能领取基本养老金。因此，对劳动年段内的农民来说，加大培训力度远比为其购买养老保险重要和实在。政府应对第二年龄段失地农民按人均不低于1000元的标准支付就业培训费，对第一年龄段的农民达到就业年龄后依此标准执行。

3．创造就业机会，实现资金压力分流

未来五年，石峰区将有第二年龄段未参保的失地农民11329人，如果让这部人暂不进入社保体系，可以暂时性地缓解财政压力，但他们如果不能正常就业，则政府将自2016年始逐年为其养老保险买单，所需支出的费用为：（11329－2346）×1500×12%×180≈2．9亿元。而自2016年，石峰区可征用的农业用地已少之又少，失地农民的社保资金没有了源头。因此，必须抓好第二年龄段农民的职业教育和职业培训，力争使这部分农民进入城镇企业职工基本养老保险范畴，从而减轻自2016年始财政的压力。

（1）加快就业服务信息网络建设。建立以区人社部门牵头，各街道办事处和社区联动的失地农民就业信息网络，建立企业用工信息定期发布制度，让失地农民得到及时有效的就业信息。

（2）尽快出台培训政策。目前，区内民营中小企业每年有近10000个岗位需求。而另一方面，80%左右的失地农民存在职业需求。因此，要创新培训方式，与各大中专职业院校进行对接，对农民进行订单式技能培训，并出台相关政策，对积极培训失地农民，并保证其就业的培训学校进行相应的奖励；对主动参与就业培训，实现了就业的失地农民个人和培养了大中专毕业生的失地农民家庭进行一定的奖励。

（3）创造就业平台。要借助打造株洲五朵金花的历史机遇，优先培训和安置一批失地农民。同时，政府每年出资补贴一定数量的公益性岗位，优先安置失地农民就业。要鼓励失地农民自主创业，对申请自主创业的失地农民，各部门应简化手续，优先办理。

（4）建立征地企业安置失地农民制度。要出台相关制度，对接纳失地农民，并与其签订三年以上劳动合同的企业给予一定的奖励。

4．完善机制体制，确保政策持续可行

（1）健全资金收缴制度。由财政部门指定专人负责社保资金的收缴和拨付，由人社部门指定专人负责社保基金的管理。要建立对国土地部门和各项目部关于社保资金的季度结算制度，确保资金及时到位。

（2）建立监督管理机制。要加强对社保资金代收部门的监督和管理，定期进行核算和清查。要加强对社保基金的管理，实现收支两条线，专款专用，不得转借、挪用、截留或挤占。

（3）注重政策的持续性。对于整体纳入社保体系的失地农民，劳动社保部门要为其建立详实的个人台账，随时掌握各年龄段人数的变动，并做到每年为达到第三年龄段的失地农民办理一次参保手续，保证政策的持续性，打消农民的顾虑。

（4）完善社保服务体系。在办事处一级设立劳动保障事务所，在村民委员会设立劳动保障工作站，构建起区、街道、社区三者协作的失地农民社保网络。使失地农民社会保障的组织体系在职能分工上形成行政管理和业务管理相分离，业务管理与监督管理相分离的机制，确保征地过程中农民的利益。