浙江省城市化发展纲要

浙江省城市化发展纲要_2016 浙江省新型城市化实践报告

积极推进城市化，是浙江跨世纪发展的战略选择。中国共产党浙江省第十次代表大会顺时应势，做出了不失时机地加快城市化进程的重大决策。为全面深入地贯彻落实省十届党代会精神，积极有序地推进全省城市化进程，特制定《浙江省城市化发展纲要》。

一、城市化发展的总体目标和指导原则

（一）不失时机地加快城市化进程是时代赋予的历史使命。改革开放以来，随着工业化进程的加速，我省以小城镇迅猛崛起为特征的城市化获得了较快发展，全省城市化水平从1978年的14%提高到1998年的35%，城镇在全省经济社会发展中的主导作用日益增强。但是，由于受观念、体制、政策等因素的制约，城市化依然滞后于工业化，大中城市的要素集聚和经济辐射功能较弱，小城镇规模偏小、建设水平较低。这种状况已严重制约全省产业结构的调整优化和经济竞争力的提升，影响社会全面进步和可持续发展。

世纪之交的浙江正处在城市化推动型的经济社会发展新阶段。加快推进城市化，是实现经济发展从量的扩张向质的提高转变下的有效途径，是经济社会新一轮发展的突破口，是提前基本实现现代化的必由之路。加快推进城市化，有利于产业集聚，加快经济结构调整；有利于加快农业、农村现代化进程；有利于加快第三产业的发展；有利于减轻浙西南山区的环境和生存压力，改善山区人民的生活；有利于加快我省经济与国际接轨，增强国际竞争力。要充分认识其重大意义，牢牢把握我省已进入城市化发展加速阶段和当前扩大内需、启动经济的历史性机遇，进一步增强紧迫感、使命感，采取切实措施，加快推进全省城市化进程。

（二）城市化发展的总目标。今后一个时期，我省城市化发展的总体要求是：以现代战略为导向，以制度创新为动力，加快城市化进程；遵循城市化发展的客观规律，规划先行，有序推进，强化杭、甬、温等中心城市功能，积极发展中小城市，择优培育中心镇，完善城镇体系，走大中小城市协调发展的城市化道路；全面提高城市整体素质，增强城市要素集聚和经济辐射功能，充分发挥城市在区域经济和社会发展中的核心作用，实现城乡协调发展。

到2010年，城市化发展的主要目标是：

——城市化进程明显加快。全省城市化水平达到50%以上，每年提高1—1.5个百分点。其中5万人口以上城镇中的人口占全省城镇总人口的比重达到80%左右。

——城市要素集聚和经济辐射功能明显增强。城市居民人均GDP达到3500美元以上，第三产业增加值占GDP的比重达到50%左右，高新技术产业增加值占工业增加值的比重大于25%。城市集散功能、生产功能、管理功能、服务功能和创新功能得到进一步强化。

——城市基础设施现代化水平明显提高。建成比较完备的交通、通讯、供水、供电、供气和污染治理、防灾减灾等现代化城市基础设施体系，基本适应工业化、信息化时代的经济发展和人民生活的需要。

——城市精神文明建设明显加强。教育、科技、文化、卫生、体育等社会发展主要指标达到20世纪90年代中期中等发达国家和地区水平。城市率先普及高中段教育，全省高等教育入学率达到25%以上。市民的文化素质和文明程度显著提高。

——城市居民生活质量明显改善。城镇居民人均可支配收入达到1.5万元；全省城镇建立起比较完善的社会保障体系；城镇住宅人均使用面积大于20平方米；燃气普及率达到95%，污水集中处理率大于60%，城市垃圾处理实现减量化、无害化、资源化；人均公共绿地大于9平方米；恩格尔系数小于0.35。

——基本形成适应市场经济要求的城市管理体制。逐步实现城市管理从重行政管理向重法制管理转变，从重经济管理向重社会管理转变，从重部门管理向重综合管理转变，社区管理进一步加强，现代化管理手段得到广泛应用，初步建立起法治化、社会化、民主化和信息化的新型城市管理体制和运行机制。

——基本形成较为完善的城镇体系。省域城镇体系以大城市为中心、中等城市为骨干、小城市（镇）为基础，规模结构组织有序，功能定位优势互补，空间布局科学合理，个性鲜明，整体协调。并融入更大范围的城镇体系格局之中，使之成为长江三角洲地区世界级城市群的重要组成部分。

——基本形成省域一级城市经济圈框架。即杭州城市经济圈、宁波城市经济圈、温州城市经济圈和浙江中西部城市经济圈。杭州、宁波、温州三大中心城市功能得到进一步的强化与完善，金华及周边城市形成浙江中西部地区中心城市雏形。

到2020年，全省城市化将进入一个新的历史发展阶段。基本形成功能完善、布局合理、规模协调的城镇体系，全省城市化水平达到60%以上。城市要素集聚、辐射功能、基础设施、城市管理等方面达到或接近中等发达国家水平，城市经济和社会发展基本实现现代化。

（三）城市化发展的指导原则。实现上述目标，必须以邓小平理论为指导，进一步解放思想，实事求是，从浙江的实际情况出发，遵循以下原则：

——坚持现代化导向。围绕我省提前基本实现现代化的奋斗目标，以促进人的现代化为核心，以推进经济发展由量的扩张向质的提高转变为主线，从产业结构、基础设施、市场体系、科教文卫、生活环境和城市管理等方面，全方位着力推进城市现代化，并由此带动全省农业和农村现代化。

——坚持可持续发展。城市化发展中必须重视土地和淡水等自然资源的保护和集约利用。注重历史文化遗产保护和生态环境建设，正确处理眼前利益和长远利益、局部利益和全局利益、经济效益和社会效益、环境效益的关系，不仅要满足当前城市建设和发展的需要，更应为城市的长远发展留有足够的空间和后备资源。

——坚持城市化与工业化互促并进。要大力推进城市化，改变城市化滞后于工业化的状况，通过城市化引导要素集聚，调整优化产业结构和布局，促进工业现代化和国民经济信息化。要防止脱离工业化，在没有足够产业集聚基础的情况下盲目追求人口扩张。要正确处理两者关系，实现工业化推动城市化，城市化提升工业化的良性循环。

——坚持城乡一体化发展。以全面协调和整合城乡利益关系为着眼点，彻底冲破城乡分割的旧体制，促进城乡之间人口和生产要素的合理流动和优化配置，逐步矫正并理顺二元结构下扭曲的城乡关系和工农关系，从根本上解决农业、农村、农民这“三农”问题，形成以城带乡、以乡促城的城乡协调发展格局。

——坚持改革推进、开放带动。加快推进城市化，制度创新是关键。要进一步发挥政府的主导作用，深化改革，逐步排除影响城市化发展的各种体制性，政策性障碍，充分发挥市场机制的作用，促进非农产业的集聚和人口的合理迁移。同时，城市发展必须确立对内对外全方位开放的大思路，尤其是要争取在城市建设和产业发展利用外资上有大的突破。

——坚持科学规划、分类指导。城市规划要面向未来，面向现代化，从区域规划到城市规划，从总体规划到专项规划，对全省城市化发展进行统筹安排。各个地区、各个城镇发展条件不同，城市化进程可以有快有慢，城市功能定位、产业定位要有鲜明特色。要防止相互攀比，一哄而起。

二、科学构建组合有序、功能互补、布局合理的大中小城市城镇体系

（四）进一步突出杭、甬、温三大中心城市在省域城镇体系中的龙头地位。面对世界日益强化的经济全球化、新科技革命和产业结构大调整趋势，我省必须建设几个具有国际性功能、跨省域影响力与较强创新能力的中心城市。杭、甬、温三城市应起关键作用。

杭州市要充分利用科技、教育、人才优势和区位、环境条件，根据“建经济强市、创文化名城”的总体要求，大力发展外向型经济和高新技术产业、旅游业、知识密集型第三产业，以此带动产业升级和结构调整，强化国际风景旅游城市和国家历史文化名城功能，强化长江三角洲地区南翼中心市和全省的政治、经济、文化、交通和信息中心功能。根据强化完善功能的要求，适度扩大城市规模，加快沿江、跨江发展进程。到2010年，城市人口达到200万以上。

宁波市凭借上海国际航运中心组合港优势，大力发展港口海运业、临港型工业和出口加工业，以此加速要素集聚，进一步增强经济实力，逐步发展成为现代化的国际性港口城市和长江三角洲南翼经济中心之一。到2010年，城市人口达到150万左右。

温州市应进一步发挥市场化改革先发优势，加大外向发展力度，加快应用高新技术改造传统特色产业，着力发展民营科技企业，壮大产业实力，逐步发展成为我国东南沿海重要的工业、商贸中心和港口城市。到2010年，城市人口达到150万左右。

浙江中西部地区目前尚缺乏有足够影响力的中心城市，而从区域经济协调发展要求看，培育中心城市的任务已相当紧迫。从区位条件、经济基础、文化优势和历史因素等方面看，对金华应优先加以重点扶持。同时加强周边城市群建设，发展群体优势。

（五）积极扶持和加快发展中小城市，不断增强其要素集聚和经济辐射功能。我省目前中小城市不仅数量少，而且功能弱，是整个城镇体系结构中的薄弱环节，这种状况亟待改变。地级市和经济强县（市）政府驻地城市，应根据各自经济社会发展的趋势和城市建设的基础与条件，把强化功能与扩大规模结合起来，积极向大中城市迈进。嘉兴、湖州、绍兴、舟山等市发展成为长江三角洲地区重要的工贸城市和旅游城市，其中嘉兴、舟山为港口城市；台州、金华应分别成为浙江中部沿海港口工贸城市和浙江中西部交通枢纽与中心城市；衢州、丽水为省级边界地区中心和山区中心城市。到2010年，金华、台州、绍兴、嘉兴、湖州五城市人口规模分别达到50万人以上，跨入大城市行列；衢州、舟山城市人口规模分别达到30万人以上；丽水城市人口规模达到20万人以上。其他24个县级市应向中等城市发展。在现有实力相对较强的县中，再扶持发展一批设市小城市。到2010年，除杭、甬、温三个人口超过100万的特大城市外，形成人口规模50万—100万的大城市5个左右，20万—50万的中等城市20个以上，10万—20万的小城市20个左右。

（六）以县城为重点，着力培育100个中心镇，促进小城镇发展从数量型向质量型转变。针对目前量大、面广、质低、规模过小的小城镇发展现状，各地应根据区位条件、经济实力和影响范围等发展条件，有重点地择优培育一批中心镇。经过较长时期建设，使之成为农业和农村现代化建设的基地。大力改善中心镇的投资环境，完善基础设施和公共服务设施，提高城镇品位和质量，吸引生产要素集聚：引导集中发展。到2010年，大约有30个左右的县城和经济实力突出的其他中心镇人口规模可达到10万人以上，还有70个左右的中心镇人口规模达到5万人以上，使小城镇的品位和建设水平大大提高一步。

（七）进一步优化全省城镇发展的空间结构布局。要根据全省地理环境、区域发展条件、人口与城镇分布、区域基础设施配置状况以及生态环境保护要求，优化全省城镇发展空间结构，引导城镇有序布局。全省城镇总体布局应体现中心集聚、轴线拓展，逐步形成以中心城市和沿海港口为依托，以交通运输干线为主轴的集约开发态势。形成杭州、宁波、温州三大都市区；杭州湾两岸和温台沿海两大城镇连绵带；浙赣和金温铁路沿线两个城镇点轴发展区；浙西北山地、浙南山地、浙东丘陵和沿海岛屿四个城镇点状发屣区。近期应首先突出两个区域的发展：一是加快我省杭、甬、温三大都市区的发展，进一步强化其在我国及长江三角洲地区的战略地位；二是加快城镇连绵区的建设，杭州湾两岸和温台沿海城镇连绵区是我省经济强县和城镇的密集区，应重点协调好区内各城镇空间布局、资源利用、基础设施建设和生态环境保护等关系，使之成为我省城镇的支柱空间和经济重心。同时，加强其他区域基础设施建设，改革发展条件，引导城市化合理发展。

三、加快基础设施和生态环境建设

（八）建设现代化的综合交通运输网络。全省交通建设要与城镇体系布局保持高度协调，着眼于发展大交通，建立大网络，重点强化主骨架、主枢纽建设，形成以大城市为枢、中小城市为节点，干支衔接、畅通便捷，铁、公、水、空、管配套发展的综合交通运输网络。加快全省1000公里高速公路网建设，积极争取建设沪杭高速铁路和新建浙西南地区出省铁路通道，大力发展城际高速交通运输，形成杭州至省内大中城市之间的4小时交通圈，都市区内基本实现半小时通达。

加强市内交通系统建设。完善道路路网，保证道路畅通。要特别重视城市对外交通和内部道路的协调衔接，搞好过境交通和连接高速公路、铁路、港口、机场等大交通网络的城市快速通道建设。搞好城市公共停车场规划建设和人流高峰地段的交通组织。大中城市要根据城市发展规模和功能布局，加快建设多层次、立体型的城市综合交通运输系统，重视地下空间和通道的开发和利用，集中力量优先发展城市公共交通。特大城市要积极规划建设轨道交通，逐步形成以轨道交通为主干，公共汽车为基础的现代化城市交通格局。

（九）建设适应时代发展需要的信息网络。按照“统筹规划、统一标准、联合建设、互连互通、资源共享”的方针，重点抓好信息网络和应用工程建设，加快建立一个联结国际国内，覆盖全省大部分地区的宽带化、智能化、个人化、现代化的信息网络，逐步形成以公用网为主干、与专用网互联、地面网与空中网互为备份、三网（电话、有线电视、数据通信）合一，步入千家万户的区域性信息高速公路。全省信息化网络在技术、性能、规模和可靠性、实用性上全面进入国内先进行列，主要城市接近发达国家水平，杭州建成全省信息中心港。

基干网建设以公用通信网为主体，同时积极建设广播电视网和金桥卫星网，利用部门专用网，逐步实现网间互联、优势互补、资源共享。加强接入网光纤化建设。积极组建覆盖面广、容量大、速度快的省级公共交换与信息服务平台，开发建立一批公用和专用的高质量、大规模、动态更新的信息库，大力发展网上可视电话、视频点播、电子商务、远程教育等网络信息服务。

（十）建设完善的城市水、电、气、热供应系统。切实保护和合理利用水资源，增强供水能力，提高供水质量，充分满足城市现代化需求。抓紧做好全省水资源开发和利用规划，采取措施缓解缺水城市和区域供水矛盾。都市区和城镇密集地区要在统一规划基础上，实行联合供水。大城市要适时推行分质供水，逐步改变屋顶水箱供水方式。要大力推行节约用水，提高水资源重复利用率。

电力发展以需求为导向，电源建设和电网建设并重。加大500千伏送、受电主通道建设力度，加强与华东电网联络。大部分城市由500千伏变电站供电，主要城镇由220千伏变电所供电。进一步加快城市电网改造，重要设施做到双路供电，提高城市供电的质量和可靠性。在城市中心区繁华地段，要逐步采用地下电缆。

继续发展城市供气，提高民用燃气普及率。大中城市要稳步发展管遒燃气，小城市和城镇以液化气为主。远期逐步以天然气取代煤制气和液化石油气。

大力发展城市供热，鼓励支持热电联产，建设集中供热系统。在满足城市工业和公用建筑用热的同时，注重发展居民用热，以适应城市居民提高生活质量的要求。

（十一）建设可靠安全的城市防灾减灾系统。城市防洪是城市发展的基本保证。要高标准、高质量建设防洪体系。在3—5年内，全省各级城镇都要达到国家规定的相应等级城镇防洪标准要求。城市防洪体系的规划和建设要与流域防洪相衔接，与区域防台御潮、抗旱治涝结合，与城市总体规划相协调。要建立完善的城市防洪监测预警机制。

重视城市地质灾害防治。城市重要设施、新建改建重点工程，要严格按照抗震标准设计建设。重视城市和重要经济目标防护。加强城市公共消防设施和人民防空设施建设，形成平战结合的人防体系。建立完善的城市急救和应急系统。

（十二）建设优美舒适和谐的城市生态环境系统。创建优美、舒适的人居环境，是城市发展的重要目标。要按照城市现代化和可持续发展要求，加强污染综合治理和生态环境系统建设，全面实施“蓝天、碧水、绿色”工程，使城市整体环境质量不断提高，生态系统逐步实现良性循环。

建设完善的城市排水系统，大中城市要逐步实行雨污分流，各级城镇均应配套建设污水处理设施，提高污水集中处理率。加强城市垃圾集中分类处理设施建设，进一步完善城市环境监测系统。

大力开展城市绿化和美化，切实保护天然水面、自然山体，大幅度增加城市绿色空间。城市新区建设，要确保绿化用地，并做到同步到位。旧城改造也要千方百计留出空间用于绿化。城市绿化既要重数量，又要重质量，做到“点、线、面”有机结合，“乔、灌、草”合理配置，提高城市人均公共绿地和绿化率指标，努力营造人和自然和谐相处的城市生态环境。

四、调整优化产业结构，增强城市经济辐射带动能力

（十三）把发展高加工度的制造业放在地市经济的突出位置。从总体上看，制造业在今后一定时期内仍将是我省城市经济增长的主体。但制造业的技术含量必须有大的提高。要以大中城市为依托，充分发挥其人才、技术、资金、信息和产业基础优势，通过扩大与跨国公司的合作，加大资本市场运营力度、发展民营企业机制优势等途径，抓好高新技术与资本的结合，主攻电子信息、生物与医药、新材料、节能与环保等领域的高新技术产业化，形成产业优势。加快杭州高新技术产业开发区、宁波科技园区和宁波保税区电子信息产业园区建设，构筑沪杭甬高速公路沿线和温台沿海地区高新技术产业带，积极争取把杭绍甬建设成为国家级高新技术产业带，建设一批省级高新技术产业园，逐步形成“一区两带多园”的高新技术产业发展格局。

切实加强传统产业的改造提高工作。在主导产业和支柱产业中选择一批拳头产品和优势企业。加大技术改造力度，实施名牌战略，逐步培育成为大企业、大集团或“小型巨人”企业。要坚定不移地淘汰落后过剩的生产能力。

在大中小城市要重视发展印刷包装、食品饮料、服装服饰、文教体育用品、旅游产品等污染轻、耗能少、运量小和吸纳劳动力多的“都市型工业”。有计划地压缩和转移不适宜发展的工业，调整城市工业布局，把提升产业层次与加快开发区建设结合起来。

小城市和小城镇要主动接纳大中城市的产业转移，大力发展农副产品加工业和其他特色优势产业，引导企业向工业园区集中，进一步提高区域特色经济的组织化程度。

（十四）抓住机遇，加快发展，大幅度提高第三产业在城市经济中的比重。第三产业发展与城市化水平密切相关。城市化的加速发展必将形成第三产业大发展的机遇。在继续大力发展和提高商贸流通、餐饮服务、交通邮电、金融保险等第三产业的同时，积极培育扶持科技教育、文化传媒、旅游休闲、中介服务和社区服务等第三产业，优化第三产业内部结构。金融保险业要积极吸引国内外金融机构到我省设立分支机构，有计划地建立分布合理的城市商业银行和农村合作银行，扩大商业保险范围，形成比较完善的城乡金融体系；旅游业应在发展观光旅游的基础上，拓展休闲旅游、文化旅游、经济考察旅游等新的发展领域；商贸流通业要积极发展连锁店、专卖店、超市、仓储式商场等现代商业业态和网上购物等现代营销方式，改造提高专业批发市场；发挥我省人文优势，大力发展出版、广电、体育和会展等文化传媒产业；积极发展信息、技术、法律、会计、审计、评估、咨询等智力型的中介服务业；进一步完善要素市场，加快资本、技术、人才等市场建设；健全社会服务网络，大力发展各种社区服务业。

（十五）重视建筑业和房地产业的发展。建筑业和房地产业是城市经济的重要支柱之一。要顺应加快城市化发展的需求，积极培育建筑市场，搞好城市房地产的综合开发经营，逐步建立起比较完善的建筑和房地产市场体系和管理体系，保证建筑业和房地产业健康发展。

加快房地产业发展的关键是进一步深化住房分配制度改革，实行住房分配货币化、市场化，千方百计降低住宅建设成本，逐步放开房地产二级市场，发展住房消费信贷，改善物业管理，建立良性循环的住宅生产、流通、消费新机制。通过大力发展住宅产业，搞好城市连片开发，带动基础设施和商业文化娱乐设施的建设与改造，为建筑业和房地产业发展提供广阔空间和持久动力。

（十六）积极发展城郊型农业。围绕城市的经济、生态和生活需求，把城郊型农业的发展与城市园林绿化和生态城市建设紧密结合起来。使城郊型农业成为既能为城市居民提供所需的蔬菜、瓜果、草木、花卉、肉禽蛋奶等鲜活农副产品，产加销、贸工农一体化的效益农业，又能保护生态环境，增加城市绿地，调节市区小气候，并为城市增添独特的农业景观的生态农业。

五、大力发展各项社会事业，提高城市文明水平

（十七）大力发展科技事业，增强城市创新功能。建立适应市场经济和现代化建设要求的科技新功能体制，大力引进和培养科技人才，强化城市的科技创新。探索建立以企业为主体、高校和科研院所为依托、技术引进与自主开发相结合的技术创新体系。推动企业成为技术创新的主体；优化科技资源配置，鼓励、支持科研机构以不同形式进入企业或转变为科工贸经济实体，鼓励、引导科研人员创办科技型企业，促进科技与经济紧密结合；加快建立面向中小企业的科技服务体系，强化科技社会化服务，在区域特色经济优势明显的城镇，建立国家级或省级行业科技开发中心；加大投入力度，积极开展基础性、超前性和应用性科研活动，努力把杭、甬、温等中心城市建设成为全省科技创新中心。

（十八）加快发展教育事业，提高市民文化素质。进一步解放思想，转变观念，加大教育体制改革力度，在继续加大财政对教育投入的同时，积极鼓励和支持社会力量采取多种形式办学，特别是兴办高中教育和高等教育。逐步形成政府办学与社会力量办学共同发展的新格局。用产业化的思路来调动资金和人才，加快非义务教育发展步伐，相应建立教育质量的市场评价和社会评价机制。

适应城市化过程中人口分布结构快速变动的新情况，进一步调整城乡学校布局，优化教育资源配置，提高教育质量。高标准普及九年义务教育，加快普及高中段教育。以大中城市为重点，相对集中布局，大力发展高等普通教育和高等职业技术教育，在杭州加快建设高教园区。运用函授教育、远程教育等多种形式，大力发展成人教育、继续教育和职业技术培训，构建终身教育体系。重视抓好对城市外来人口的文化技术教育以及法制教育和思想政治教育。

（十九）加强城市文化建设，提高城市文化品位。弘扬传统文化和地域文化特色，突出抓好历史文化名城的保护和建设。按照有效保护、合理利用、科学管理的原则，充分挖掘古都文化和国家级、省级历史文化名城以及历史文化保护区的文化内涵，保护历史文化遗产。每个城市的发展，都要积极保护和利用历史文化、文物古迹以及历史街区和独具特色的建筑精品，要充分考虑城市文化资源的保存和永续利用。

城市建设要在重视继承历史文脉的同时，充分体现时代特征和地域特色，进一步提高文化含量。树立精品意识，从整体和谐型来考虑每个建筑的造型、风格、色彩，注重城市标志性建筑以及广场、公园、街景、雕塑、喷泉等的设计与建设，展示各具特色的城市景观。

重视博物馆、图书馆、艺术中心、影剧院等文化设施的建设。深化文化体制改革，繁荣文化市场，努力营造良好的文化氛围。抓好新闻出版和广播电视事业，丰富市民的精神生活，增强市民的文明意识。

（二十）进一步发展卫生、体育、社会福利等其他各项社会事业。在抓好省、市、县三级骨干医院建设的基础上，建立健全方便、优质、高效、价廉的城乡社区医疗保健服务网络，尽早实现人人享受初级卫生保健的目标；完善体育设施网络，广泛开展群众性体育活动；加强社会福利设施建设，加大救灾、救济和优抚的投入，逐步实现城市公用设施“无障碍”；适应人口老龄化的趋势，统筹安排城市社区老年活动中心、托老院的建设。

六、加强管理，提高城市运行效率

（二十一）加强城市规划和建设管理。城市规划要实行集中统一管理。加强城市规划的地方立法和执法工作，维护规划的权威性、严肃性、连续性。提高城市规划管理的覆盖面，重点是加强城市近郊区的规划管理和控制工作。加强城市规划对城市用地布局、功能和技术指标的管理。切实抓好建设项目的规划审批、验线、验收工作。依法查处城市违法占地和违法建设活动。要实行城市总体规划公告制度，与群众关系密切的规划方案应举行听证会，提高公余参与程度。

坚决贯彻“先设计、后施工，先地下、后地上”的原则，加强城市建设管理。严格执行基本建设程序和审批规定，认真做好项目前期工作，建立城市地理信息系统，提高城市规划管理的科学性，严格城市建筑单体设计、质量监审等技术规范，确保工程质量。

（二十二）加强城市市政基础设施和公用事业管理。按照“超前规划、多元投资、系统管理、重在维护”的思路，进一步理顺管理体制、完善管理系统，建立政府、社会、个人投资多元化和管理一体化的市政社会公用事业的运行机制。要综合运用财政、价格、税收等经济政策，增加市政社会公用设施的资本投入，允许和鼓励企事业，促进市政社会公用事业发展的良性循环。要推进市政单位的企业化管理和政府的合同制管理，进一步提高管理水平，保证城市基础设施和公用事业高效率运营。

（二十三）加强城市社会综合治理。广泛开展以城市治安、市容卫生、交通秩序和外来人口管理等为重点的城市社会综合治理工作。建立和完善城市管理法规，设立综合管理机构，实现从单一执法到综合执法，从随机管理到规范管理，从突击治理到长效管理的转变，从根本上解决城市环境“脏、乱、差”的问题。

加大城市环境污染综合整治的力度。实行区域和城市工业主要污染物排放总量控制，布局不合理的污染企业要及时关停或搬迁。保护和利用好城市水网体系。建立城市烟尘控制区，控制煤烟型污染、机动车尾气污染和扬尘污染。加强城市噪声和光电污染管理，倡导清洁生产，推行城市垃圾的减量化、无害化、资源化处理。

加强城市市容市貌管理。组建联合执法大队，集中力量对违法违章建筑、马路市场、建筑工地、居民小区等进行专项治理。把法制教育与社会公德教育结合起来，增强市民法制观念和文明意识，提倡政府引导与公众参与相结合的创建文明城市、文明街道、文明小区等活动。

加强城市社会治安综合治理。坚持“打防并举、标本兼治、重在治本”的原则，严厉打击各种犯罪活动和社会丑恶现象，完善社会治安防范控制体系，深入开展创建“平安社区”活动，做好各种社会矛盾的疏导和调解工作。

严格执行交通法规，加大变通秩序整治力度，建立安全、通畅、文明的交通秩序。加强城市暂住人口和流动人口的动态管理，进一步完善集中与分块管理相结合的办法，把外来人口管理纳入城市日常管理的轨道。

七、建立有利于城市化发展的集聚机制和政策环境

（二十四）深化户籍管理制度改革，实行积极的人口迁移政策。户籍管理制度改革的最终目标是彻底打破城乡分割，实行城乡统一的户籍管理制度，实现人口自由迁移。近期措施是，进一步加大户籍制度改革力度，放宽大中城市常住人口的农转非条件，逐步实行按固定住所为主要依据申报户口；取消城市增容费，逐步用准入条件取代进城人口控制指标。

依照城市的不同层级和规模，制定有区别的人口迁移政策。大城市的准入条件应适当高一些，中小城市可依次放宽。各级各类城市应研究制订积极的人口迁移政策，鼓励引进人才，鼓励投资移民，尤其是对高级技术和管理人员、海外留学人员和具有大专以上学历的人员，只要当地经济社会发展需要，均应积极引进，配偶及子女也可按规定随调、随迁。

鼓励农民进城镇从事非农产业，对在城镇有合法住所，有稳定生活来源的农民，准予落户，在就业、子女入学、社会保障等方面与城镇居民一视同仁。鼓励偏远山区农民下山脱贫，并把下山脱贫与小城镇建设有机结合起来。

（二十五）深化土地管理制度改革，实行引导要素集聚的用地政策。要正确处理好城市发展与合理用地、切实保护耕地的关系，建立起城乡土地资源统一优化配置，节约用地、集约用地的新机制。

加大土地资源合理开发力度。根据我省土地后备资源分布不均和区域经济发展不平衡的现状，实行跨地区调剂土地整理折抵的建设用地指标和异地垦造耕地政策，确保全省耕地占补平衡。

加强建设用地宏观调控。认真抓好土地利用总体规划及其实施管理工作。全省建设用地指标，除确保国家和省重点建设项目外，优先安排各级中心城市和中心镇，严格控制零散的一般性项目供地，引导农村工业向城镇及开发区、工业园区集聚。进一步加大农村土地整理力度，对按规划集中迁建的农村居民点和工业企业，已经退宅还田、退建还耕的面积，可在新址等量置换农用地，作为新的建设用地。农村土地整理新增耕地，可根据国家和省有关政策规定，折抵建设占用耕地补偿指标。

深化城镇土地使用制度改革。进一步扩大土地有偿使用范围，积极推行招标和拍卖方式供地。采取积极政策盘活城区存量土地，有条件的城市可建立土地收购储备中心，统一收购闲置土地，增强政府对土地市场的调控能力。

农村土地使用制度改革，要在稳定农村土地集体所有、家庭承包经营政策的基础上，按照“自愿、依法、有偿”原则，加快建立有效的土地使用权流转机制。进城农民土地承包权可以保留，鼓励用租赁、参股等多种方式有偿转让土地经营权。在严格用途管制的前提下，做好集体非农建设用地进入市场流转的试点工作。要研究制订进城农民宅基地异地置换政策。

（二十六）深化社会保障制度改革，实行有较强吸引力的城镇就业、入学和养老、失业、医疗等社会保障政策。城镇社会保障制度改革的目标是，建立以养老、失业和医疗保险为主，政府、企业、个人三方面共同负担，社会统筹与个人账户相结合，管理和服务社会化，覆盖全省的统一的城镇居民社会保障体系。

建立城乡统一的劳动力市场，规范企业用工行为，取消不合理的招工前置条件。在城镇普遍推行劳动预备制度。组织新生劳动力和其他求职人员，在就业前接受1—3年的职业培训或职业教育，使其取得相应的职业资格或掌握一定的职业技能。切实解决下岗职工再就业问题。

完善社会救济制度，逐年调整最低生活保障标准，鼓励和发动民间组织、企业、个人和海外组织采取独资、合资、民办公助等形式兴办老年公寓等各类民政社会福利事业。

农民转入城镇户口后自愿放弃农村土地承包权的，可享受城镇最低生活保障。进城农民可参照个体、私营企业养老保险交费管理办法，建立个人账户的养老保险。

办好教育，增强城镇吸引力。进城农民子女入学与当地居民一视同仁。

（二十七）深化行政管理体制改革，实行积极、稳妥的行政区划调整政策。在保持全省现行行政管理体制框架基本稳定的前提下，进一步理顺城镇行政管理关系，适时合理地调整行政区划，逐步建立有利于城镇和区域经济发展，适应现代城镇建设和运行管理的新型行政管理体制。

根据城市化进程和区域经济发展的需要，对发展空间过小的地级以上城市，应果断、适时调整行政区划，扩大区域范围，拓展城市发展空间。地、市在一个城市的，应撤地建市；县城在市区内的，应在多方案充分研究论证的基础上，根据不同情况，有的可以撤县设区，有的也可以依托县域中心镇发展建设新县城。

适当扩大连制镇特别是中心镇的行政区域范围。经济强县（市）政府驻地镇，确因发展需要，可将周围紧密相连的有关乡镇并入城关镇，促进区域基础设施统一布局和合力共建，扩大城镇集聚规模，增强对区域经济的辐射和带动能力。交通条件较好而镇区域范围较小、人口总量偏少的建制镇，也可以在做好区划方案的基础上予以必要的调整。对已纳入城市（镇）建成区，基本没有农业用地或只存小量农业用地的行政村，逐步改制为居委会，乡镇相应改制为街道办事处。按照农业和农村现代化建设的要求，加快中心村建设，适当调整、合并行政村和自然村。

进一步深化城镇行政管理体制改革。对具备条件的县，要继续争取撤县建市。对部分经济强县（市），经批准可赋予部分地级市的经济和社会管理权限。结合机构改革，合理确定和健全镇一级政府的机构和职能。重点规划发展的中心镇，可赋予部分县级经济和社会管理权限。

（二十八）深化投融资体制改革，实行城市建设多元筹资政策。在城市建设中，应坚持政府主导、市场运作的原则，充分发挥财政资金的导向作用，鼓励和引导民间资金投资城市基础设施。政府要加大对公益性项目的投入，调减对公用事业的福利性补贴，逐步形成投资、经营、回收的良性循环机制，形成城市建设投资主体多元格局，为城市建设提供强大的市场支撑。

建立城市基础设施建设项目法人制度。实行特许经营方式，吸引社会资本、私人资本和境外资本投资城市基础设施建设。推行BOT（建设一经营一转让）、BLT（建设一租赁一转让）等形式，加快建设资金的再投入。对重点项目，政府财政资金给予贴息。

充分利用资本市场，扩大股票、债券等直接融资方式加强城市建设。有条件的城市可建立城市基础设施建设基金，组建城市建设投资公司，促使投资资金保值增值，滚动发展。对资源性消费实行差额累进定价收费办法，加大出让土地资金用于城市基础设施建设的比例。

投融资体制改革既要考虑城市基础设施建设的资金效能，也要统筹兼顾产业支撑和企业发展后劲。合理安排，分步推进，发挥资金的最大效益，实现基础设施建设和产业集聚的协调发展。

（二十九）深化财政管理体制改革，实行有重点的财政扶持政策。近期深化财政管理体制改革的主要任务是完善分税制财政管理体制。各级政府应加大城市基础设施的财政性投入力度，安排好城市规划经费，用好城市建设资金。对地级市实行城建税超收全额返还政策。对杭州等七市实行“三保三联”财政政策，对衢州市实行“三保三挂”财政政策。即在“两保两挂”“两保两联”基础上增加“一保一挂”和“一保一联”。一保所辖县当年财政收支平衡，一挂城市建设补助，挂钩比例为全市范围内增收上缴省20%部分（环比）的25%，此项政策1999年起执行，四年不变。

完善镇级财政管理体制。在省定100个中心镇建立一级完善的财政，建立规范统一的预决算制度，规范财政收支行为。对非重点发展镇，应考虑通过实行财政转移支付等政策调节，基本保证其财政收支的平衡。

八、切实加强组织领导和规划工作，积极有序地推进全省城市化进程

（三十）切实加强对城市化工作的组织领导。各级党委、政府都要把推进城市化进程作为提前基本实现现代化的重要抓手，作为实现“两个根本性转变”的重要突破口，摆到十分重要的位置，切实加强组织领导。主要领导要亲自搞好调查研究，亲自抓好重要规划和政策的制定，亲自协调有关重大问题。

推进城市化进程，是一项艰巨、复杂和长期的系统工程。省直各有关部门和各级地方政府要形成合力，既要在省委、省政府的统一领导、周密部署下，密切配合，协同作战，又要主动从各自的职能出发，尽责尽力，扎实工作。加强对领导干部城市化知识的培训，提高各级领导的城市规划意识和城市管理水平。

（三十一）科学规划，发挥规划对城市建设和发展的指导作用。按自上而下、从整体到局部的原则，完善规划体系。编制规划起点要高，眼光要远，定位要准。不墨守成规，要勇于创新，使所编规划跟得上时代潮流，经得起历史检验，真正成为指导城市化进程和城市建设的蓝图。

高度重视编制区域规划。区域规划要注重解决战略性、区域性、综合性问题，充分发挥指导作用。区域规划可以跨行政区域编制，主要内容包括区域发展战略、基础设施框架、产业布局和城镇功能分工、土地利用、生态环境建设以及行政区划调整等。区域规划由各级计划部门会同建设、土地、环保、交通、通信、水利和民政等有关部门编制。县及县以上区域规划报经省政府批准后实施。

在国务院批复《浙江省城镇体系规划》的基础上，认真落实深化完善工作，编制全省都市区和城镇密集地区的城镇群规划，切实解决设施共建、资源共享、环境共保等问题。同时，各市（地）、县（市）要有重点、分类型抓好各自的城镇体系规划，并做好各级城镇体系规划的衔接。

根据经济与社会发展的需要，各市（地）、县（市）要进一步调整、完善城市总体规划，开发区、工业小区规划应纳入各级城市的总体规划，对城市中心区和重要地段要做好详细规划和城市设计，并针对城市供水、供电、供气、交通、通信、防洪、绿化、人民防空以及历史文化名城保护等方面的要求，编制专项规划。

各项城市规划应与国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、产业发展规划等相互衔接，协调处理好各项规划之间的关系。

（三十二）组织动员全社会力量，推进城市化进程。各新闻宣传单位要进一步通过各种媒体和渠道搞好宣传发动，要引导全社会对城市化问题的关注，达成全社会的支持和共识，引导大家共同参与城市化建设。同时，认真总结宣传各地在推进城市化过程中的实践经验，引导并促进全省城市化工作。

省直各有关部门，各市（地）、县（市、区）要根据本纲要的要求，制定相应的实施意见，出台有关政策措施，确保城市化建设的各项任务落到实处。

（中共浙江省委、浙江省人民政府1999年12月22日印发）