有限理性政策分析模式

在对全知理性政策分析的批评中，诺贝尔奖经济学奖得主（1971年）西蒙对全知理性政策分析进行了全面与系统的批评，并在批评的基础上，形成有限理性政策分析理论。西蒙认为，全知理性政策分析只不过是政策分析中的一幅理想化图景，现实中的理性行为总会受到各种客观条件的制约。“在最优化问题中必须取为给定条件的某些约束，可能就是（生物学上定义的）生物自身的生理、心理限度。例如，一个动物所能达到的最高运动速度，便给其可能行为设定了一种界限。与此类似，计算能力的局限性。对于具体场合下的理智抉择的定义来说，可能也是一种重要的约束”^[9]。因此，西蒙认为全知理性政策分析模式具有如下三方面的缺陷：

（1）按照理性的要求，行为主体应具备关于每种抉择的后果的完备知识和预见。而事实上，对后果的了解总是零碎的。

（2）由于后果产生于未来，在给它们赋以价值时，就必须凭想象来弥补所缺少的体验。然而，对价值的预见不可能是完整的。

（3）按照理性的要求，行为主体要在全部备选行为中进行选择。但对真实行为而言，人们只能想得到全部可能行为方案中的很少几个。^[10]

西蒙意识到全知理性政策分析具有的局限性，据此他在《管理行为》第二版序言（p.xxiv）中提出“有限理性”（bounded rationality）概念，并形成有限理性政策分析理论。有限理性政策分析模式的主要内容包括：

（1）政策分析不是一种“最大化行为”，而是一种“满意（Satisfying）行为”。满意行为指这样一种选择行为，即决策者在明确自己的行动时，选择“足够好”的行为，结合“满意的”和“足够的”行为产生一个“既让人满意又足够好的”选择。“满意行为”是可以发生变化的，因为它与欲望水平有关，“一个人如果在探索备选方案时感到容易发现满意方案，其欲望水平便提高；反之，如果感到发现满意方案是比较困难的，其欲望水平就下降”。^[11]

（2）由于政策分析是“满意行为”，因此在确定政策目标时，如果不能够实现最优的政策目标，则退而求其次，选择次优的政策目标。在确定政策手段时同样如此，如果不能够找到最大化地实现政策目标的政策方案，那么就去选择能够恰当地实现政策目标的政策方案。

（3）政策分析的选择标准、评估标准不应当也不可能是最佳的，而应当也只能是满意的或次佳的。

西蒙指出政策分析是一种满意的政策分析后，对理性的含义也进行了重新的解释。“理性就是要用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选行为方案。”^[12]西蒙主张政策分析行为应该是理性的，但也意识到理性选择受到实际环境的制约，因此他提出了有限理性政策分析模式。有限理性政策分析模式既保证决策具有合理性，又可以避免全知理性政策分析难以实现的尴尬。

从有限理性政策分析模式出发，西蒙还探索了程序合理性问题（Procedural Rationality）。西蒙认为，理性可以分为内容合理性（Substantive Rationality，也称为“实质合理性”）和程序合理性两种类型。内容合理性是指追求政策目标最大化的行为，也即是为了达到一定目标而采取合理行动的行为。显然，内容合理性对应于全知理性政策分析模式。西蒙认为内容合理性是难以实现的，因此他提出了程序合理性。所谓程序合理性，是指政策分析行为符合了某种规范、程序或制度（制度可以视为某些规范或程序的集合）。如果在政策分析中遵循了某种程序或制度，那么政策分析就具有程序合理性。“在人们的选择行为通过适当的审查之结果而产生的时候，把这种合理性称之为程序合理性”^[13]。

内容合理性关注结果，而程序合理性关注过程。西蒙认为，在内容合理性无法实现的情况下，也即是由于人们自身能力的有限、知识有限、信息有限或资源有限而无法达到政策目标最优化时，那么政策分析只能依靠程序合理性，通过采用适当的程序或方法来找到满意的政策方案。在政策分析中，内容合理性和程序合理性应当根据政策问题或政策方案的性质有选择地使用。内容合理性和程序合理性的选择是政策知识的函数，如果关于政策问题的信息、政策目标和政策手段的因果关系以及政策备选方案成本与收益的信息比较充分，那么就可以依赖内容合理性；如果关于政策问题、政策目标和手段、政策后果的信息并不充分，而且政策方案具有较大的不确定，那么就不能够采用内容合理性，而应该依靠程序合理性。通过遵循某种程序或方法，可以减少政策分析的失误和降低不确定性。

西蒙提出的程序合理性是对全知理性政策分析的否定，同时是对有限理性政策分析的支持。因为在全知理性政策分析难以实现的条件下，通过依靠程序合理性，可以实现有限理性的政策分析。而有限理性政策分析也必然要强调程序合理性，因为有限理性政策分析假定政策分析人员不具备获取所有政策方案信息的能力，政策分析所得出的政策方案只能是满意的政策方案，而不是最优政策方案，在这种假定条件下不能够依靠内容合理性，而只能依靠程序合理性。有限理性政策分析是对理想的内容合理性的否定，是对现实的“程序理性”的回归。政策分析人员并不拥有超出其认知能力之外的复杂计算能力，而只拥有进行合理行动步骤的资源，只能追求政策分析过程在逻辑上的没有矛盾，而无法完全实现政策目标的最优化。