参政政策在实现性别平等方面取得的主要成效

在当代社会发展中，无论国内还是国外，妇女参政一直是妇女运动的主题之一；是各国妇女争取平等的重要目标；因此，妇女参政的状况如何成为衡量一个国家性别平等状况及妇女发展地位的重要尺度。各国妇女运动的实践也进一步说明，一个国家，如果忽视了占人口半数左右的女性诉求，这个国家就很难实现全面发展和社会进步，更谈不上性别平等及社会公平。一般认为衡量一个国家妇女参政的状况主要有两个方面:一方面是本国妇女对国家公共事务的关切和参与程度；二是本国妇女在国家政治结构中所占的比例。^[1]基于这一衡量标准，中国在参政政策中性别平等实施取得的主要成效体现在以下方面:

1．为参政政策性别平等制定与实施提供的法律保障

实现参政政策性别平等的前提条件是国家法律的构建和完善。追溯中国妇女的参政历史，早在中国共产党成立及革命之初，就对妇女参政问题给予了高度重视，颁布了一系列保障妇女参政的法律条文。如1930年闵西工农兵代表选举条例中对年满16岁以上的劳动男女均有选举权和被选举权做出了相应的规定。尤其是1933年9月，在江西苏维埃根据地组织选举活动中，中央组织局要求各级党部立即组织妇女参加选举，而且提出并规定“妇女代表必须达到25%”。1937年11月，江西省苏维埃在其《临时组织法》中也作了相应的规定:“凡在苏维埃国家境内的劳动者无论男女均有选举权和被选举权。”新中国成立后，为了充分实现广大妇女参政的权利，国家以男女平等作为立法的重要原则，陆续颁布了一系列重要的法律，为妇女参政提供了强有力的法律保障。法律对性别平等的保障意味着国家统治意志的体现，对中国妇女参政的推动作用是非常巨大的。在一定意义上说，法律的权威性推动了国家和社会把妇女参政纳入民主法制建设的轨道，为妇女参政提供了重要的法律基石。对中国妇女参政起到重要保障的法律主要有如下几部:

⑴《中国人民政治协商会议共同纲领》。1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》（简称《共同纲领》），其法律效力相当于宪法。《共同纲领》明确规定了妇女在政治上拥有与男子相同的权利，这对妇女参政给予了最高法律的确认和许可。总纲第6条明确指出:“中华人民共和国废除束缚妇女的封建制度。妇女在政治的、经济的、文化教育的、社会生活的各方面，均有与男子平等的权利”^[2]，提出了男女平等的宪法性原则。特别是《共同纲领》还把妇女的政治权利列为各项权利的首位，充分体现了党和国家对提高妇女政治地位的高度重视。《共同纲领》在当时具有同宪法相似的权威，这就明确规定了新中国的各种法律、法规都不能违背其原则，因而，本文认为《共同纲领》的重要意义是明确了男女平等的宪法性原则，为后来确定妇女权利的保障机制奠定了根本性基础。

⑵《中华人民共和国宪法》。1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法》（简称《宪法》）。作为中华人民共和国的首部《宪法》，不仅发展和完善了《共同纲领》中关于男女平等的思想，更为重要的是确立了男女平等的社会公民权利和政治权利。尤其是《宪法》中明确规定了中国妇女在政治、经济、文化、社会和家庭生活的各个方面均享有与男子平等的权利。也就是说《宪法》明确提出了中华人民共和国公民在法律上一律平等的重要原则。这为后来颁布的各项有关保障妇女权利的法律法规和政策奠定了基础。这是因为宪法对妇女权利的保护“不仅反映了国家从性别角度对妇女发展的特别关注，而且使妇女权益保护成为当代国家宪政秩序以及人权保障不可或缺的有机组成。”^[3]

⑶《中华人民共和国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》。《中华人民共和国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（简称《选举法》），于1979年通过，并先后在1982年、1986年、1995年进行了三次修订，该《选举法》同《共同纲领》相比，更具体详尽地阐明了妇女参政应具备的条件，即只要年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况，都有选举权和被选举权。经过1995年修订之后，该法第6条第一款明确规定:全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。这一规定为后来中央和各地方各级人民代表大会妇女参政比例的增加提供了法律依据。至此，各地方相继出台了一系列的《人大代表选举法实施细则》、《妇女权益保障法实施细则》等地方法规，这些地方法规对妇女代表的比例规定更加细化和明确化。如浙江、湖北、湖南、云南、吉林等地陆续颁布的《（妇女权益保障法）实施细则》等，对地方人民大会代表女候选人的比例做出不低于30%的规定，这种量化规定不仅细化了上位法的弹性规定，同时也使规定更加具有科学性和可操作性。

⑷《中华人民共和国妇女权益保障法》。1992年颁布的《中华人民共和国妇女权益保障法》，是一部针对妇女权益保护的专门法律，特别是《妇女权益保障法》把妇女政治权利作为专门一章加以论述，对妇女参与人民代表大会作了更为原则性的规定。这部法律规定对保障中国妇女参政的实现起到了重要的作用。《妇女权益保障法》于1992年颁布，并经过不断的修订，2005年修订后的《妇女权益保障法》除了支持以上各法律法规中的相关规定外，还特别强调:“通过各种途径，提高对妇女政治权利的认识，使妇女平等参与管理国家事务、社会事务、参与重大问题的决策”。

⑸《妇女发展纲要》。《妇女发展纲要》是中国政府首次颁布的关于妇女发展的专门规划纲要。首先，1995年8月7日颁布的《中国妇女发展纲要1995年—2000年》。作为中国政府的第一部关于妇女发展的专门规划纲要，它的颁布实施对于充分实现中国妇女平等参政提供了重要的政策保障。《纲要》制定了妇女参政目标:“提高妇女参与国家和社会事务决策与管理的程度”，具体体现为:“积极实现各级政府领导班子成员中都有女性，政府部门负责人中女性比例有较大的提高”、“女职工比较集中的行业、部门及企事业单位的领导班子成员中，应多选配一些女性”等。其次，2001年5月22日，中国政府颁布了2001～2010年《中国妇女发展纲要》。该《纲要》可以说是“95妇女发展纲要”的可持续发展。《纲要》将“妇女参与决策与管理”确定为优先发展的六大领域之一。在总目标中开宗明义提出，贯彻男女平等的基本国策，使男女平等在政治、经济、文化、社会和家庭生活等领域得到充分实现。同时在“妇女参与决策和管理”中提出了6个主要目标:“①提高妇女参与国家和社会事务的管理和决策水平；②提高妇女参与行政管理的比例。各级政府领导班子中要有1名以上女干部；③女干部占干部队伍总数的比例逐步提高；④女性较为集中部门行政领导管理层中的女性比例与女职工比例相适应；⑤村民委员会、居民委员会成员中女性要占一定比例；⑥扩大妇女民主参与的渠道，提高妇女民主参与的水平。”^[4]再次，2011年8月8日，中国政府颁布了2011～2020年《中国妇女发展纲要》。《纲要》共分七个领域，其中，关于妇女参与决策与管理领域中，再次强调增强妇女在决策管理中的影响力，提高妇女在各级人大代表、政协委员中的女性比例和妇女参与行政管理的比例，提升妇女参与企业决策管理和基层民主管理水平等。特别值得注意的是，《纲要》还在主要目标中对妇女参政具体的目标进行了规定，即逐步提高妇女在全国和地方人大代表、政协委员以及人大政协常委中的比例；县级以上地方政府领导班子中有1名以上女干部，并逐步增加；国家机关部委和省（区、市）、市（地、州、盟）政府工作部门领导班子中女干部数量在现有基础上逐步增加；县（处）级以上各级地方政府和工作部门领导班子中担任正职女干部占同级正职干部的比例逐步提高等。这些规定成为后来中国政府促进妇女参政政策制定的目标和依据。以至后来的公开选拔、竞争上岗等一系列干部人事制度改革都是以此为依据进行的。

⑹《北京宣言》。《北京宣言》是第四次世界妇女大会上通过的，由中国政府建议并参与起草的。在《北京宣言》中中国政府做出郑重承诺，确保我们所有政策和方案中体现性别平等的观点。同时，中国政府在执行《内罗毕战略》国家报告中指出:“在2000年以前，实现各级领导班子至少要有一名以上的女性”，其中包括:①逐步提高各级人民代表大会中女性比例；②国务院应有女性副总理或国务委员；③省、地、市、县、乡各级领导班子必须有女性；④逐步提高妇女在决策和管理中所占的比例。由此可见，《北京宣言》进一步从各个层面详尽规定了妇女参政的基础形式和高级形式，这使得中国妇女参政与国际接轨成为可能。特别是为了更好地提高妇女参政水平，中共中央组织部还在2001年4月颁布了《关于进一步做好培养选拔女干部、发展女党员工作的意见》（简称《意见》），《意见》进一步重申了“同等条件下优先发展女党员干部”的原则。同时提出了2001年～2005年培养女干部工作目标。该《意见》同《中国妇女发展纲要》一起成为后来制定妇女参政目标和策略措施的保障。

综上所述，中国党和政府颁布的各种法律法规和政策，归纳起来主要分为以下方面:一是保障妇女基本政治权利。如《宪法》和《妇女权益保障法》等；二是促进妇女参政的积极措施，如促进妇女参政的原则性规定、妇女参政的数量或比例的规定、培养和选拔女干部的规定及有关妇女参政比例配套措施的规定等。这些规定为实现中国制定和实施性别平等的妇女参政政策奠定了法律和政策基础。

2．参政政策在实现性别平等方面取得的主要成效

上述关于妇女参政政策的颁布和实施，不仅对实现参政政策中的性别平等奠定了重要的法律基础，同时在实践中取得了显著的效果。

从历史的角度分析中国妇女参政，可以分成以下三个阶段:第一阶段，从1950年到1979年末，实行干部管理体制的自上而下的任命制，并制定了严格的性别保障措施，使妇女参政的比例和女干部的比例大幅度上升；第二阶段，从1980年～1990年，实行差额选举制和竞争聘任制，性别保障措施明显弱化，妇女担任领导干部人数直线下降；第三阶段，从90年代末到今天，实行竞争聘任制和妇女参政比例相结合。^[5]具体分析如下:

第一，妇女参政比例的上升和权力结构中层次的提高

自新中国成立以来，党和政府一贯重视妇女参政问题，制定和实施了一系列关于妇女参政比例的政策，促进了妇女参政水平的提高。追溯中国妇女参政的历史，早在建国前召开的中国人民政治协商会议第一届全体大会上，就有69名妇女代表出席会议，占全体代表的10．45%。建国后，国家陆续颁布了一系列保障妇女参政的法律法规和政策。可以说自1949年新中国成立起就赋予了两性平等的投票权和选举权，特别是对妇女参政的比例进行了严格的规定。法律法规和政策的制定及实施，为妇女参政提供了重要的保障，从而促进了妇女参政比例的大幅度提高。20世纪50年代至70年代末，是中国妇女参政最为辉煌的时期，出现了新中国历史上妇女参政的第一次高峰。主要表现为妇女参政数量的增加和比例的上升及妇女参政在权力结构中层次的提高。

首先，妇女参政的数量和比例的上升。本文以全国人大代表中妇女代表所占比例和全国人大常委性别构成的数据加以说明。

表3．1　第一届至第五届全国人大代表大会的代表人数和性别比例构成

资料来源:全国人大统计资料。转引自师风莲:《社会性别视角下当代中国女性政治参与问题研究》，山东大学博士论文2010年，第87页

表3．2　第一届至第五届全国人大常委性别构成

资料来源:中国妇女统计资料（1949～1989）．中国统计出版社，1991．571．国家统计局人口和社会科技统计司．中国社会中的女人和男人——事实与数据（2004）．中国统技出版社，2004．86．转引自师风莲:《社会性别视角下当代中国女性政治参与问题研究》，山东大学博士论文2010年，第87页

针对妇女参政比例不断上升的情况，毛泽东曾经对这一时期妇女参政取得的成效给予了高度评价:“在中国，参加政府或全国人民代表大会工作的妇女毕竟是少数……我们全国人民或全国人民代表大会中，女同志占17%”。毛泽东进一步指出:“将来女同志的比例至少要和男同志一样，各占50%。如果女同志的比例超过了男同志，也没有坏处”。尤其是伴随着妇女大规模参加经济建设，在各级政权机构中，很多女性成长为女干部。据不完全统计，“1951年全国己有女干部15万人，占干部总数的8%。到1955年底，全国的女干部已增加到76万人，占干部总数的14．5%。”^[6]这一时期妇女参政主要呈现如下特点:一是妇女参政的比例相对较高；二是参政政策中性别比例分配相对广泛:有农村的，也有城市的；有高层的，也有基层的；有正职的，也有副职的等；三是参政政策的贯彻执行相对彻底。这主要是因为妇女参政在当时被看作是国家的政治任务必须完成。

其次，妇女在参政结构中层次的提高。所谓妇女参政结构，一般是指妇女干部在权力结构中担任角色所处的层级地位。从中国妇女发展的历程看，自新中国建立起，妇女在参政结构中所处的地位同妇女参政的比例提高相比较而言发展是严重不足的。这同中国所处的特殊政治和文化环境有着密不可分的联系。但不可否认的是，中国妇女参政在数量上不断上升的同时，妇女在权力结构中所处的层次也在逐步提高。据不完全统计，女干部从2000年的36．2%提高到2002年的37．4%（见表3．3）；2007年，我国女干部有1500多万人，占全部干部的40%；省部级、厅局级、县处级女干部皆占该级别干部的10%以上。特别是新中国成立后，伴随着妇女参政比例上升，出现了一批女性领导人，如宋庆龄当选为中央人民政府副主席；何香凝当任全国妇联名誉主席；蔡畅、邓影超、康克清等同志都在中央担当了不同的领导职务，成为新中国妇女运动的核心领导者。

表3．3　2000～2002年全国干部人数和性别比例构成

资料来源:《中国社会中的女人和男人——事实和数据（2004年）》．国家统计局和社会科计司．转引自沈奕雯:《中国特定政策领域中的性别主流化》，上海社会科学出版社，2008．33．

可以说，新中国成立后，中央和政府通过干部任命制和实行性别比例的政策，保障了妇女参政的实现。尤其是性别比例保障政策的实施，使中国妇女参政比例处于不断上升的趋势，一度创造了历史的新高。如在1975年召开的第四届人民代表大会上，其中妇女代表人数为653人，占总代表人数的22．6%；女性常委人数为42人，占总代表人数的25%。这是历届人大代表中妇女人大代表所占比例最高的一届。特别是女性常委所占比例成为了历史的最高点，这一情况直到今日也没能突破。这一成效不仅书写了中国妇女参政的辉煌历史，同时成为世界上很多国家借鉴的经验，被国际社会广泛认可。

第二，妇女参政意识不断提高

妇女参政意识，即女性公民对政治生活有无兴趣以及能否主动参与的态度。女性参政意识就其本质反映的是女性是否有很强的社会责任感。新中国成立以来，党和政府在法律和政策层面为妇女参政提供了有力的保障，党和国家领袖在理论层面为妇女参政提供了强大的支持，这大大促进了中国妇女参政意识的提高。

中国妇女参政意识的提高，可以说是伴随着妇女政治地位和经济地位的提高而进行的。首先，建国初期，妇女参政意识的提高主要是在实现妇女政治权利的过程中进行的。一方面，体现在国家制定的各种法律和政策的实施，使得很多妇女获得了选举权和被选举权。另一方面，一批女性革命家、政治家积极投身于各项政治活动中，特别是很多杰出女性登上政治舞台。如宋庆龄当选为中央人民政府副主席等，这些对妇女参政意识的提高起到了一定的推动和鼓舞作用。实践中表现出来的是很多妇女不仅对政治活动产生了兴趣，而且还积极投身到政治运动中。其次，妇女积极投身新中国的各项经济建设，对妇女参政意识的提高起到不可忽视的促进作用。新中国成立后，党和政府提出了“以发动和组织妇女参加生产为中心，使过去不从事生产劳动的妇女转化为社会财富的创造者”的方针，在此方针的指引下，城乡妇女掀起了广泛参加生产劳动的热潮。从50年代开始妇女从事的劳动领域遍及各行各业，甚至最为艰苦的地质、煤矿以及航海等领域都有妇女的身影。特别是在“巾帼不让须眉”、“男同志能干的女同志也能干”的口号影响下，很多妇女自觉地参加各项政治活动和经济活动。值得指出的是当时的政府在推进妇女参政中扮演了重要的角色，妇联成为妇女参政的直接推手，尤其是当时担任妇联组织的主要领导都是中央政府的骨干力量。这使政府制定的各项政策不仅具有一定的性别意识，同时也使政策在实施中具有了较高的影响力，更为主要的是为政府和妇女之间的有效沟通架起了桥梁。这一切使得很多妇女开始关心政治、积极参与政治，可以说妇女参政的意识得到了空前的提高。从某种意义上说，这一时期妇女参政意识的提高以及妇女广泛的参政活动，成为今天实现性别平等不可或缺的积极因素，并以一种惯例深深影响和推动妇女参政性别平等的实现。