中国参政政策中的性别平等缺失分析

建国以来，中国政府先后颁布了一系列保障妇女参政的法律法规和政策，但无论在法律法规和政策的制定上，还是法律法规和政策的实施中，都存在着实质上的性别不平等问题。如2002年全国维护妇女儿童权益协调小组办公室，对于《妇女权益保障法》实施的情况所进行的调查可以略见一斑。在调查《妇女权益保障法》在贯彻执行过程中存在的突出难点问题时，排在第一位的是“执法主体不明确”，占调查总数的26．9%；其次是“立法不完善”，占调查总数的18．9%；排在第三位的是“法律的可操作性差”，占调查总数的16．4%。对于执法主体不明确问题，主要体现在各个政府负责部门认识存在较大差异。针对该问题，本调查主要是对七个机构负责人（共777人）进行的。被认为《妇女权益保障法》执法主体是“司法部门”的占42．8%；认为是“妇联”的占了24．6%；认为是“各级妇儿工委”占了20．6%；还有10．2%的认为是“公安部门”。^[1]

对于“执法主体不明确”的问题不仅从调查中得到证实，实践中也充分证明了这一调查结果。如:中组部、民政部等认为妇女参政、就业问题是妇联的事，不属于自己的职责范畴；妇女儿童工作委员会是一个协调机构，资源和权利很少，而且办公室又设在妇联，常常使人误认为妇女儿童工作委员会就是妇联，妇女问题就应由妇联管；妇联在实践中处于推动妇女参政的核心地位，但是，妇联并不是一个党政职能部门，只是一个群团组织，没有权力和资源对相关法律法规和政策的执行负责；民间妇女组织虽然比较了解基层妇女的需要，但是又没有渠道参与决策过程，无法对决策施加影响。另外，这些部门之间并没有建立良性的合作关系，它们之间地位和权利的不平等，立场与视角的差异，导致它们有时各自为政，无法形成合力共同推动妇女参政、就业法律法规和政策的实施。

关于中国妇女参政政策中的性别平等缺失的分析具体阐述如下:

1．妇女参政比例政策的弱化

从各国妇女参政的比较看，凡是妇女参政做的比较好的国家，大体都是实行了性别比例配额政策的国家。所谓的性别比例配额政策，主要是指通过规定男女比例数字确保妇女政治参与的政策。据不完全统计，目前世界上有近100个国家实行了性别比例配额政策、有60多个国家的130个政党实施了性别比例配额政策。需要指出的是，各国采取什么样的性别比例配额政策主要是根据各国的选举制度及其本国的政治文化、政治传统等因素而定。但无论实行何种性别比例配额政策，一个不争的事实是，实施了这一政策的国家，妇女的参政率都明显高于未实行这一政策的国家。中国属于比较早的建立性别比例配额政策的国家，早在1933年和1939年陕甘宁边区的选举中，就规定了妇女代表、女议员的比例要达到25%。如“1939年在陕甘宁边区第一届会议上，通过的《提高妇女政治经济文化地位案》中就规定:鼓励妇女参政，各级参议会应有25%的女议员。”^[2]建国以来，中国政府又不断强调妇女参政代表的比例，为此还推行了一系列妇女参政性别比例的保障政策，确保妇女在权力结构中的20%比例的实现。这种性别保障政策在计划经济时期，对于提高妇女参政比例的实现起到了重要作用，实践中取得了促进了建国初期妇女参政数量增加的实效。然而中国公共政策并没有随着时代的变化、社会的变迁而进行调整和修正，政策的局限性和滞后性伴随着时代的发展和进步日益凸显。尤其是保障妇女参政性别比例的公共政策在实践中明显呈现弱化的态势。主要表现为:

（1）参政政策中的性别比例规定缺乏操作性

参政政策中的性别比例规定缺乏操作性，具体体现在:第一，参政政策中性别比例规定的不具体，导致政策在执行中难以操作。首先，在国家颁布的各项法律中，《宪法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》等，虽然对男女平等享有选举权和被选举权给予了保障，但缺乏详细的性别比例规定，大多以“适当”、“应当”和“逐步”这样的软性规定出现。这些软性的规定不仅造成了政策主体使用上的宽泛和任意的理解，而且在实践中也很难贯彻实施。如1954年颁布的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（简称《选举法》）中的第6条规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例”；在《中华人民共和国妇女权益保障法》（简称《妇女权益保障法》）中的第11条规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高全国人民代表大会和地方人民代表大会的妇女代表的比例。”^[3]直至2007年通过的《关于十一届全国人民代表名额和选举问题的决定》才首次有了明确的数量规定，即:“第十一届全国人民代表大会代表中，妇女代表的比例不低于22%”。这是国家立法机关第一次明确提出人民代表大会妇女参政的量化比例，从一定意义上说它是中国妇女参政政策的重大进步。但需要指出的是22%最低比例的出台，并不是针对参政政策中性别比例政策难以实施而提出的，而是针对第十届全国人大代表选举前曾经确定的选举目标之一即妇女代表要高于第九届，但选举结果却比第九届妇女代表所占比例的21．8%下降了1．56个百分点。这种“应当”、“适当”的比例原则，对妇女参政的比例提高很难起到促进作用。其次，国务院颁布的法规也存在类似的问题，2001年由国务院颁布的《中国妇女发展纲要（2001～2010）》提出的妇女参与决策与管理的主要目标中指出:“各级政府领导班子中要有1名以上女干部。国家机关部（委）和省（自治区、直辖市）、地（市、州、盟）政府工作部门要有一半以上的领导班子配备女干部。正职或重要岗位女性数量要有较大提高”、“女干部占干部总数的比例逐步提高”。2011年8月8日《中国妇女发展纲要（2011～2020）》中提出的妇女参与决策目标:“积极推动有关方面逐步提高女性在全国和地方各级人大代表、政协委员以及人大、政协常委中的比例”、“国家机关部委和省（区、市）、市（地、州、盟）政府工作部门领导班子中女干部数量在现有基础上逐步増加”等。从上述的法规中同样可以看到，妇女参政政策上的“适当比例”、“适当名额”以及“逐步提高”等含糊、不具体的词语，造成了实际操作的困难，特别是这种含糊的软性规定造成更为严重的后果是，约占人口一半的妇女被“男性主导”的选举制度给“适当”没了。因而“适当数量”不仅无法体现女性群体的代表性，而且在很大程度上带有“歧视”的色彩，进而造成这样的暗示效应:人大代表一般为男性，妇女代表只是一个例外。同理，女干部的选拔也在“逐步增加”的原则下，被掩盖在男性干部中。需要指出的是，各级地方政府也同样仿照国家法律法规，提出了“有适当比例”或“适当名额”的一些原则性规定。如有的省级《选举法》的实施细则或《妇女权益保障法》实施办法中关于人民代表大会中妇女比例的规定，出现了“若干名”、“一名以上”、“至少一名”等这样相对模糊的字眼。更为模糊的是一些原则性很强的规定，如“应当有适当名额”、“应当占有适当的比例”等，有些地方政府在选择女干部时出现了“无、知、少、女”（无党派、知识分子、少数民族、女性）的现象。为了达标，很多地方或部门把这些条件集于一身，凑出一位女性。这些模糊的说法，本身就缺乏刚性的要求，更缺乏硬性的指标规定。其严重性不仅造成人们对妇女参政比例规定的诠释的任意性，同时也造成实施中的随意性。从一定意义上说，这种做法很难达到国际上认可的妇女参政比例最低线，更谈不上推动妇女参政的发展和进步。第二，参政政策性别比例规定的高位法律和政策的刚性欠缺。从公共政策的角度来看，法律、政策的效力从高到低的排序是:国家法律、行政法规、部门规章、地方法规、地方政策等。从这个意义上讲，中国的《选举法》、《妇女法》、《村民委员会组织法》是最高层次的，也是效力最大的，但从妇女参政的实践来看，这些效力高的法律，由于比例规定的过于原则和模糊，导致在实践中最难实施。从实施的效果看，这些法律虽然处在效力最高的位置，但实践中的刚性和效力却是最低的，也是最难操作的。相反一些地方法规对于妇女参政却给予了明确的规定。如湖南省和陕西省出台的妇女在村民委员会和居民委员会成员中所占比例的规定，以及妇女在政府部门或机构担任正职的规定。这些政策的颁布对于妇女参政，特别是参与实质性的决策，提供了重要的保障。这种妇女参政的现实悖论，使我们看到了中国实现性别平等的参政政策在现阶段调整与修正的缺失。对此，中国著名女性问题研究专家张永英教授曾作了专门的研究。（见表4．1）

表4．1　有关女性参政法律/政策规定的效力与刚性评估

资料来源:张永英．有关促进妇女参政积极措施的法律/政策回顾研究．转引自谭琳、杜洁等著:《性别平等的法律与政策》，中国社会科学出版社，2008．113．

上述状况反映了中国目前妇女参政比例规定的主要特点，即“效力高的法律中有关妇女参政比例规定过于原则，缺乏可操作性；而一些比较刚性的比例规定，却存在于地方法规和政策中，其效力和影响面太小”。^[4]

（2）相关的配套政策不到位，使得有限的规定难以实施

参政政策的制定和实施受很多因素制约，其中有政策制定者和执行者的主观因素，也有政策实施中的社会环境因素等影响，特别是相应的配套措施。中国政府虽然颁布了一系列有关妇女参政的政策，对妇女参政在数量上也作了相应的规定，但由于没有相应的配套措施，因而在实施中很难实现其所规定的目标。比如，在村民委员会选举中，虽然对妇女所占比例作了相应的规定，但由于没有相应的选举程序配套，如没有对女候选人进行宣传，没有对选民进行动员，甚至没有对选举机构的工作人员进行相关培训，特别是没有一套相应的监督和惩罚机制，所以妇女参政比例的实现是有一定困难的。特别是从历史文化的角度来看，中国社会是一个具有很强男性文化色彩的社会，男尊女卑、男主女从等封建思想仍然有一定的市场，加之中国妇女的文化素质相对于发达国家还是很低的，这样的社会文化环境，致使社会对妇女的角色期待和价值评判不能走出传统的藩篱。这种传统的性别意识对妇女参政的性别保障政策的实施都带来了巨大的压力。在这样的社会文化背景下，要想保证妇女参政比例的实现，就必须制定与之配套的相关措施。

2．妇女参政比例政策在实施中缺乏力度

一个良好的参政政策的出台，应伴随着与之相关的配套措施，特别是要建立一套行之有效的实施机制。这样才能使参政政策在实践中得到很好的贯彻实施，取得应有的实效。所谓政策实施主要是指实施（执行）主体将政策方案作用于目标群体使之转化为政策现实的过程。而影响政策实施的因素是多方面的，其中主要包括执行机关的组成结构、实施主体的归属、执行人员的素质、主管领导的方式和技巧等。妇女参政的法律法规和政策在推进性别平等的进程中之所以出现实施效果和政策目标之间的落差，这里有政策制定本身的因素，如现有妇女参政政策多为倡导性政策、用词的自由裁量余地大、缺乏可操作的制度和程序等等，但我们也清楚的认识到，实施过程中存在的问题是更为重要的因素。正如美国著名政策研究专家G．艾利森所说的那样:在政策目标的实现过程中，方案拟定的作用只能占到10%，而其余的90%取决于能否有效的执行。中国的妇女参政比例政策实施中主要缺失的是执行主体不明，缺乏有效的执行机制。具体表现为:

（1）政策的粗括，导致执行动力匮乏

从公共政策的分类看，一般来说分为三个层面:一是最高层次的国家政策，它是制定各种具体政策的依据；二是一般性政策，它主要是指导方向的政策，是制定具体政策或计划的政策依据；三是具体性政策，主要是为解决具体问题而制定的政策。从中国的传统和现实看，具体政策是最具有操作性的政策。中国法律法规和政策对于男女平等享有选举权和被选举权的规定和保障，大多体现在国家一级的公共政策中，如作为国家根本大法的《宪法》、专门的《中华人民共和国选举法》和针对妇女权益的《妇女权益保障法》等。这些最高层次的法律规定，本应成为制定具体政策的原则和依据，但由于比例指标的规定，缺乏细化的标准，经常是以“适当”、“应当有适当名额”等这样的表述出现，这就造成了具体政策制定者或者一般政策的执行者理解上的随意性。我们知道，“应当”不是“必须”，也就是说不一定非要执行，而“适当名额”更是很难界定，这种政策中的粗括表述，给妇女参政政策的实施造成困难，也就是在实施中缺乏可操作性的实施细则。在实践中暴露出来的不仅是缺乏可操作性，还失去了应有的执行动力。特别是在女干部的选拔中，中国政府制定的干部选拔政策，即确定女候选人的做法，本意是使各级领导班子具有更广泛的代表性，但在实际的实施中被政策的执行者给曲解了，出现了干部选拔中所谓“无知少女”的现象。特别是在有些地方，把兼顾性别、党派、民族、年龄、学历等条件集于一身，凑出一个妇女代表进入领导层。这种做法不仅使妇女参政成为了表面现象，同时也弱化了妇女在干部中的代表性，更为严重的是使国家确立的性别比例政策在执行过程中权威性、强制性被软化了，从而导致了妇女参政的整体水平降低。这种参政政策在制定和实施中的偏差，说明中国参政政策在执行中缺乏力度。若不能有效解决政策制定和实施中的偏差问题，势必造成政策与实际的分离。从政策的角度看，当政策不能进入操作层面或者不能有效地进行操作时，这种政策往往被束之高阁，失去了应有的价值。

（2）政策规定的欠缺，导致执行效力不足

妇女参政在实施中缺乏行之有效的执行机制。其主要体现为:首先，执行主体不明确。从中国的政治实践看，一般认为妇女参政问题应由妇联组织负责，而实践中妇联也确实处于推动妇女参政的核心地位。但由于妇联组织只是一个群团组织，它既没有权力，也不占有资源，也就是说妇联组织缺乏承担对妇女参政的执行和监督责任的能力和基础。另外，能够承担起妇女参政责任的各级政府又很少管理妇女参政问题。这就造成“该管的不管、想管的管不了”的局面。执行主体不明确，使得政策执行中很难形成合力，特别是在实践中往往出现由于执行主体的各自立场、地位和权力等因素的问题，导致各自为政的局面。其次，政策执行者的社会性别意识的缺失。一个良好的公共政策能否取得成效，首先取决于人们对政策的认知程度。这既包括政策主体中的执行者，也包括政策作用对象的认知和理解，也就是说:“一项公共政策若没有得到政治支持，则无论其专业化程度多高都难以持久。”^[5]这里所说的政治支持包括两个方面，一是政策的执行者，另一个是政策的作用对象。一个政策能否实施好，取决于上述两个方面。特别是政策的执行者对政策目标的认知，如果政策执行者对政策目标有比较清晰的认知，就会在实践中很好地执行。相反政策执行者由于对政策认识不够，理解不清，就难以有效地执行。妇女参政政策在实施中也是如此，政策执行者对于妇女参政的认识和定位如何，直接影响到政策的实施和目标的实现。