我国应考虑设立“海上文化线路”遗产保护的专门立法

我国应考虑设立“海上文化线路”遗产保护的专门立法_中国“海上文化线路”遗产的环境法保护

（一）对“海上文化线路”遗产进行专门立法的必要性和可行性

1.专门立法是适应世界形势的需要

从1978年世界遗产委员会公布第一批世界遗产以来，人们越来越重视文化遗产保护与周围环境关系的问题。法国是保护世界文化遗产法制健全最早的国家之一。1943年，法国在1913年“有关历史建筑”的法律的基础上，通过了“历史建筑周边环境”的法律，通过建立一个以历史建筑为中心的500米为半径的圆周保护区该法对历史建筑进行整体保护。1905年，意大利政府开始关注自然遗产，通过制定法律有目的地保护某些特定海域，内容包括保护和重建海洋生物的生存环境、实施禁渔等内容。1950年，日本政府颁布了《文化财产保护法》，把文化遗产的保护对象扩充到一般城镇的历史街区和历史环境；美国几乎每个国家公园都有独立立法。根据这个世界形势，我国制定保护“海上文化线路”遗产的专项法律势在必行。

2.专门立法是克服我国现有专业法律之不足的必然要求

前文中已经说到，目前我国各类环境法对“海上文化线路”遗产的保护在内容和力度以及惩罚力度等各方面都存在欠缺，非常不利于有效保护我国的“海上文化线路”遗产。对这类遗产进行专门立法，可以提高对这类遗产的保护效果。

3.制止目前普遍存在的对中国海洋文化遗产的破坏、改善中国海洋文化遗产濒临威胁的局面的需要

尽管我国“海上文化线路”遗产具有多方面的重要价值，但其“生存”状况却面临着来自多方面的威胁、破坏乃至大量损灭，其整体现状令人担忧。一是来自环中国海内缘和外缘普遍的快速度城市化、工业化和经济全球化乃至不同程度的“文化全球化”所导致的“建设”性破坏。二是来自国内沿海民间社会对岸上和水下海洋文化遗产的非法盗窃与走私贩卖。三是来自全球性气候变化带来的海平面上升和海洋灾害频发所导致的海洋文化遗产被淹没、侵蚀等慢性蚕食与突发灾难性破坏。四是来自国民海洋文化意识和遗产保护意识的淡漠和缺失。通过对“海上文化线路”遗产保护进行立法，可以有效防止因国家重大海洋开发、重大海底设施工程、重要海底资源开采等活动和作为企业行为的海洋开发与工程的实施等活动对“海上文化线路”遗产的破坏。

4.服务于维护我国海洋主权安全和领土完整、保障国家海洋权益的国家战略

中国海洋文化遗产，对于维护我国国家主权和领土完整、保障国家海洋权益和我国沿海社会的生存与发展权利，对于国计民生，都具有不可低估的重大价值。由于无论是在东中国海还是南中国海的不少岛屿与海域，《联合国海洋法公约》生效以来都存在着外围国家与我国海洋主权和相关权益的争议，而中国海洋文化遗产在这些争议岛屿与海域都有广泛、大量的分布。因而通过立法来保护这些中国海洋文化遗产在这些岛屿和海域中的历史“先占性”和长期占有性，对于维护我国海洋和岛屿主权和领土完整、保障国家海洋权益具有不可替代的价值意义。

5.是对环境法的补充，保护海洋环境，实现海洋生态环境的可持续发展

海洋拥有丰富生物资源、各种矿产资源、药物资源以及人类所需能源，它可供人类航运、娱乐、观光，既是人类生存和发展的新空间，也是连接各大陆的主要通道，并具有调节气候的重要功能，对人类社会经济文化产生重大作用和影响。海洋资源具有重要经济价值和生态价值，对人类生存起着决定性作用。保护海洋生态环境，使海洋资源为人类持续利用正日益成为许多国家的共识。

时任联合国秘书长科菲·安南在2001年海洋和海洋法年度报告的开头中引述海洋污染科学问题专家联合组（GESAMP）的观点，开门见山地指出：“世界海洋的状况正在恶化。绝大多数多年前认定的问题仍然没有解决，而且许多问题更加严重。”^[1] 30多年前，时任联合国秘书长瓦尔德海姆则在1973年12月3日纽约海洋法第一期会议上的开幕词中引用了海尔达尔的话：“忽视海洋就是忽视我们三分之二的地球，毁坏海洋就是毁灭我们的地球。一个死亡的地球无助于任何国家。”^[2]现在，认识海洋、共同关心、爱护和使用海洋依然是海洋世纪面临的艰巨任务。

1982年签署并于1994年生效的《联合国海洋法公约》 《序言》中指出：“认识到有需要通过本公约，在妥为顾及所有国家主权的情形下，为海洋建立一种法律秩序，以便利国际交通和促进海洋的和平用途，海洋资源的公平而有效的利用，海洋生物资源的养护以及研究、保护和保全海洋环境。”

2002年是《联合国海洋法公约》签署20周年、联合国环境与发展大会通过《21世纪议程》10周年，新世纪人类将面临海洋的何种挑战，各国、各地又将如何调整本国、本地的政策、法律，以应对这种挑战和变化，问题依然很多，但海洋资源、海洋环境保护和可持续发展无疑仍将是全球、更是各国重要而紧迫的课题。

对“海上文化线路”遗产进行立法保护是保护海洋自然环境、自然资源及生物多样性最直接和最有效的措施，是海洋生态环境可持续发展的根本要求。其对海洋环境保护的作用主要表现为以下几个方面。

（1）保护海洋生物多样性的重要基地。

保持海洋的生物多样性对海洋环境的保护具有关键性的意义。海洋生物多样性有着生态、遗传、经济、科学、娱乐等多方面的价值，对海洋生物的进化和保护生物圈生命系统，维护海洋生态平衡，保持海洋可持续利用及对人类可持续发展等都是至关重要的。目前，海洋生物物种不断减少，生物多样性的丰富度持续降低，不少生物物种已变成珍稀、濒危物种，亟待采取措施加以保护。海洋生物多样性保护是一项综合性工作，有许多途径和方法，既可通过对人类损害行为进行控制的方式实施，也可采取对自然危害事件进行预测和预防的办法。对以完整性和真实性为目标的“海上文化线路”遗产进行对于实现对海洋生物多样性的维护是一项经济有效的措施。

（2）维持海域生态平衡。

海洋尤其是沿岸区域生态系统比较脆弱。人类开发及其活动对海洋生态系统的影响，不论是整体的还是局部的，都不同程度地破坏海洋的生命维持系统，降低生态系统生产力。对“海上文化线路”遗产的保护本着真实性、完整性的原则，这对于维持海域生态平衡，对那些具有代表性、典型性和高生产力的海洋生态系统进行卓有成效的保护，可以减缓近岸海域污染和生态系统破坏趋势，逐步改变海洋环境质量与经济发展不协调局面。目前，世界上不少沿海国家和多国联合组织着手进行大海洋生态系统的保护工作。这些活动对保持全球海洋生态系统的健康、恢复和改善都起到了非常积极的作用。

（3）保留海洋自然条件以及天然本底和原始风貌。

目前，由于人类对海洋的开发愈演愈烈，海洋中未受或很少受人类活动影响的区域已经不多了。对“海上文化线路”遗产进行保护，能较完整地保护一部分海洋生态系统的“天然本底”，使之成为天然的“自然博物馆”。这个被拯救或保存下来的海洋生态系统，可以为衡量人类活动对海洋所造成的影响提供评价依据。

（二）“海上文化线路”遗产保护立法原则

1.就地保护原则

无论对于陆地遗产，还是对于水下文化遗产来说，“就地保护”都是遗产或文物保护的首选方式和基本原则之一。这已成为学术界和有识之士的共识。

海洋特别是深海，“虽然给水下考古工作带来很大的不便，但却使水下文物特别是有机物得到很好的保护。水下的泥沙无疑可以发挥遗迹、遗物的保护膜或防腐剂的作用，往往可以比地下文物保存得更好”^[3]。在船舶沉入海底的最初阶段，由于海底环境与船舶原处的空气空间环境的巨大差异，沉船及其承载物会很快被海水腐蚀。但随着船舶及其承载物在海水的浸泡下逐渐适应于海底环境，这种腐蚀会减慢下来甚至停止，达到一种较为稳定的化学平衡，从此沉船及其承载物便可在这种相对平衡的环境状态下存留数百年甚至数千年。虽然沉船及其承载物与海水形成了一种相对稳定的平衡，但在海水的长期浸泡与腐蚀下，沉船（特别是木制船舶）及其承载物（瓷器与铜器、金银器等金属器物除外）已变得非常脆弱。它一旦被发掘或打捞出水，其所处的环境发生改变，它们便会迅速腐烂，很难再次与新的次生环境达到另一种新的平衡。而“就地保护”则可以防止这种环境的改变，使沉船及其承载物保存于其原生环境，维持原来的平衡状态，从而得到较好的保护。所以，在通常情况下，水下文化遗产保护的最佳方式便是“就地保护”，而且是不对其采取任何措施，使其自我保存于原生环境——水下文化遗产在海底自然平衡状态下所受到的保护比任何人工手段都有效得多，除非在水下文化遗产面临将遭破坏的现实危险的紧急状态或出于科研之必需而进行发掘或打捞。

2.国际合作原则

水下文化遗产开发在人员、资金、技术方面的要求很高，比陆地考古的人员、技术和成本的要求都高得多。即使在世界范围内，专业性的水下考古学家也很少；而且分布很不平衡，大多集中在发达国家，发展中国家的水下考古学家的数量寥寥。同时，发展中国家的技术落后，资金也严重缺乏，难以单独开展开发水下文化遗产的活动；即使发展中国家的有关机构将水下文化遗产打捞出水，也缺乏必要的养护人员、资金和技术。但在发展中国家所管辖的海域之内，水下文化遗产的数量却比发达国家所管辖海域内的数量大的多，特别是像中国——古代中国与国外交流的航线所经过的海域。该种海域也常常处于发展中国家的沿海。

当发展中国家无力对该种遗产进行有效的保护和研究时，发达国家就应当弥补发展中国家的这种能力的不足——当然，考虑到权利、义务的平衡性，发达国家也有权分享关于水下文化遗产的信息。另外，由于缔约国在各海域的管辖权方面常常存在冲突，在发生管辖权重叠与冲突时，缔约国应进行善意的合作，以便于对水下文化遗产提供及时、有效的保护。

3.禁止商业性开发原则

之所以禁止这些商业性开发行为，是因为这些开发行为对水下文化遗产的破坏性很大，且属于纯粹为私人谋利益的行为，有悖于公约的“为全人类之利益保护水下文化遗产”的宗旨。在水下文化遗产的打捞阶段，滥掘式的商业性打捞的目的只是追求商业性利益，为了打捞商业价值高的水下文化遗产，探宝者可能会丢弃甚至破坏商业性价值微小的水下文化遗产，而这些商业价值微小的水下文化遗产可能具有很高的考古学术价值。但是，由于水下文化遗产是不可再生资源，商业性开发就使得这些重要的遗产资料便永久地灭失了，所以必须禁止一切单纯以营利为目的的商业性开发。

4.真实性原则

真实性，即本真性、原真性。真实性原则要求在文化遗产的认定、记录、保存、修缮、传承等各个环节，完整准确地保护文化遗产本身的历史信息和文化价值的真实性，不得随意改动、破坏其历史信息和文化价值。

一般认为，该原则由1964年《关于古迹遗址保护与修复的国际宪章》即《威尼斯宪章》所确立。该宪章并未对“真实性”的含义作明确的解释，但强调“保护与修复古迹的目的旨在把它们既作为历史见证，又作为艺术品予以保护。”既然要作为历史见证予以保护，当然必须是真实的。该宪章还在保护、修复和发掘等各个环节对如何保护和突出古迹遗址的真实性提出了具体要求。这些具体要求后来在《实施〈保护世界文化与自然遗产公约〉的操作指南》中得到进一步肯定，并成为检验一个候选世界文化遗产地是否符合世界遗产委员会所列6项关于突出普遍价值标准的重要因素。值得注意的是，虽然真实性原则经常与世界遗产联系在一起，却不仅仅是世界遗产保护的基本原则，而且也不仅仅是不可移动文物保护的基本原则，因为《威尼斯宪章》中所指历史古迹其实既包括不可移动的古迹遗址，也包括可移动的艺术品，其第一条明确指出：“历史古迹的概念不仅包括单个建筑物，而且包括见证了一种独特的文明、一种有意义的发展和历史事件的城市和乡村环境。这不仅适用于伟大的艺术品，而且亦适用于随时光流逝而获得文化意义的更为朴实的艺术品。”1994年《奈良真实性文件》也明确肯定真实性原则适用于所有文化遗产：《威尼斯宪章》所探讨及认可的真实性是有关价值的基本要素。对于真实性的了解在所有有关文化遗产的科学研究、保护与修复规划以及《世界遗产公约》与其他遗产名单收录程序中都起着至关重要的基本作用。

在我国相关法律中，对文化遗产保护的真实性原则也有明确要求。《中华人民共和国文物保护法》虽然没有以专门的条文规定文物保护的基本原则，但在具体规定中多次提及“不改变文物原状”原则。比如第二十一条第四款规定：“对不可移动文物进行修缮、保养、迁移，必须遵守不改变文物原状的原则。”第二十六条规定：“使用不可移动文物，必须遵守不改变文物原状的原则，负责保护建筑物及其附属文物的安全，不得损毁、改建、添建或者拆除不可移动文物。”第四十六条规定：“修复馆藏文物，不得改变馆藏文物的原状……”不改变原状是真实性原则的基础，只有不改变文物原状，才能最大限度地保存文物的历史信息和文化价值。但只强调不改变原状，或者说维持原状是不够的；还应将文物的历史变迁信息也尽可能完整地保存和展示出来并流传下去，才能更全面地实现其文化价值。经过几百年上千年的岁月侵袭，文物仍保持其诞生时的原貌是不可能的。很多文物由于其材质、结构的特殊性或者年代久远等原因，流传至今已经有较大损坏，甚至濒临倒塌或毁灭，需要修复或加固，才能恢复其本来面貌或阻止其进一步损毁。但任何修复或加固都必须尽可能保持其原有的信息，而且历次修复或加固信息也应该完整真实地保存并留给后人。事实上许多文物在历史上也经过某些修缮或添建，这些信息也是后人研究、了解前人历史的重要资料。

2000年，国际古迹遗址理事会中国国家委员会制定的《中国文物古迹保护准则》（2015年修订）对“不改变文物原状”原则进行了深层次的阐释，并提出了一系列具体要求。其“总则”第2条明确宣布：“……保护的目的是通过技术和管理措施真实、全面地保存其历史信息及其价值。”第三章《保护原则》中，有多条是对“不改变文物原状”原则的具体化，如原址保护，尽少干预，保护现存实物原状和历史信息，正确把握审美标准等。与该准则配套的《关于〈中国文物古迹保护准则〉若干重要问题的阐述》3.1～3.3进一步对“不改变文物原状”原则进行了阐释：所谓“原状”既包括实施保护前文物古迹的状态，也包括历次修缮、改建、重建后留存的有价值的状态，以及能够体现重要历史因素的残毁状态，原有环境状态等；不改变文物原状包括保存现状和恢复原状两方面的内容。

只有坚持文化遗产的真实性原则，去伪存真，才能在实践中坚决抵制“假古董”“伪民俗”，防止文化遗产保护的庸俗化、功利化倾向。

5.整体性原则

整体性（integrity），即完整性。整体性原则要求在文化遗产保护中，完整地保护文化遗产的所有形式与内涵，及其所处的自然与人文环境。

整体性原则首先要求对文化遗产本身的各个组成部分完整地加以保护——对于文物古迹的保护而言，必须将一处古迹作为一个整体加以保护、不能以现代人的审美观和价值观武断地判定其中的哪些部分值得保护、哪些部分不值得保护，因为任何一处古迹所包含的历史信息和文化价值只有构成一个完整的信息链，才能起到历史见证的作用。在世界遗产的保护中，整体性原则被列为检验一项遗产是否具有突出的普遍价值的一个重要因素。《实施〈保护世界文化与自然遗产公约〉的操作指南》第87段明确要求：“所有申报《世界遗产名录》的遗产必须具有完整性。”第88段指出：“完整性用来衡量自然和/或文化遗产及其特征的整体性和无缺憾状态。”为了方便各缔约国申报，该指南进一步规定了评估一项候选文化遗产或自然遗产是否具有完整性的具体标准。

整体性原则还要求对文化遗产所处的自然和人文环境一并加以保护。任何文化遗产都是特定人群基于其特定的自然和人文环境而创造和发展的，只有结合其特定的生长环境才能真正理解其历史文化内涵。因此，《威尼斯宪章》第六～八条指出：古迹的保护包含着对一定规模环境的保护；古迹不能与其所见证的历史和其产生的环境分离，必须实行原址保护，除非迁移是唯一的保护办法；构成古迹有机组成部分的雕塑、绘画或装饰品也应尽可能不移动而实行原址保护。《中国人民共和国文物保护法》的具体规定也体现了整体保护的理念，对不可移动文物尤其是文物保护单位的保护并不局限于文物本体，也要求尽可能地保护其周围环境和整体风貌，并严格限制在文物保护单位保护范围和建设控制地带内的作业活动。《中国文物古迹保护准则》也将文物环境的整体性保护作为一项重要的原则，第二十四条明确要求：“必须保护文物环境。与文物古迹价值关联的自然和人文景观构成文物古迹的环境，应当与文物古迹统一进行保护。”

6.可持续发展原则

可持续发展（sustainable development）的概念最初起源于挪威前首相布伦特兰夫人领导的联合国环境与发展委员会完成的一份著名报告—— 《我们共同的未来》。在这一报告中，可持续发展是指“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。可持续发展原则作为环境保护的基本原则已经得到世界各国和社会各界的普遍认同。联合国《21世纪议程》要求沿海国家在资源和环境保护方面采取有效措施以防止海洋环境的退化。我国也专门制定了《中国海洋21世纪议程》，把海洋可持续利用和海洋事业协调发展作为中国21世纪海洋工作的指导思想。

对“海上文化线路”遗产保护的立法同样也要遵循可持续发展原则。“海上文化线路”遗产（包括水上与水下）长期以来已经与周围的海洋环境、水文特征、海洋生物以及底土等各种海洋因素形成了一种化学生态平衡。这种平衡一旦打破，很可能引发严重的海洋灾难。用法律来保护“海上文化线路”遗产与海洋环境的生态平衡，禁止用不科学的方式方法发掘、打捞“海上文化线路”遗产，可以防止海洋污染和海洋生态平衡的破坏。“海上文化线路”遗产与后代人的福祉密切相关，它能让后代人感受到社会的进程，获得利用这些遗产的机会并在艺术上的得到享受，在当代人留下的宝贵财富的基础上，建设和发展他们的社会。因此，在“海上文化线路”遗产保护立法时必须坚持可持续发展原则。

7.适度开发原则

在保护海洋文化遗产的同时，作为一种不可多得的文化资源，“海上文化线路”遗产是提升国际地位、发展城市文化旅游业的重要内容和载体，对其适度开发利用有利于城市形象塑造和城市经济增长。因此，立法还要本着适度开发原则制定恰当的允许条件和禁止法令，确保对“海上文化线路”遗产的内涵和价值进行深度挖掘和充分展示。在保护传承的基础上，使其向现实价值转化。这样既可充分体现文化遗产的历史价值和人文精神，也可使之更好地融入到城市建设和发展中发挥其不可替代的作用。

（三）立法相关制度设计

1.海洋环境影响评价制度

环境影响评价，是指在一定区域内进行开发活动之前，对实施该活动可能给环境质量造成的影响进行调查预测的评定，并对此做出分析、处理意见和对策。环境影响评价制度是对传统经济发展方式的变革，它可以把经济建设与环境保护协调起来。这一制度同样适用于对“海上文化线路”遗产的保护。“海上文化线路”遗产有它存在的特定的海洋环境，人类的海上作业必须充分考虑“海上文化线路”遗产所处的海洋环境。在海洋工程建设前和建设中，都必须适应于海洋生态环境。在建设项目可行性研究阶段，对“海上文化线路”遗产的海洋生态环境进行科学调查，编报环境影响报告书，并报相关管理部门备案，接受环境保护行政主管部门以及文物保护部门的监督。

2.禁止商业性开发制度

未经国家文物局批准，任何单位或者个人不得以任何方式私自勘探或发掘“海上文化线路”遗产。对破坏“海上文化线路”遗产，以及私自勘探、发掘、打捞水下文物，或者隐匿、私分、贩运、非法出售、非法出口水下文物的个人或组织，要依法给予行政处罚或者追究刑事责任。

另外，可参照《中华人民共和国文物保护法》中第二十一条规定：“对不可移动文物进行修缮、保养、迁移，必须遵守不改变文物原状的原则。”以及《关于外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物管理办法》第十五条：“捞获物中夹带有文物或者在打捞作业活动中发现文物的，应当立即报告当地文物行政管理部门，由文物行政管理部门按照中华人民共和国有关文物保护的法律、法规处理，并给有关人员适当的奖励。”这些规定从反面的禁止性规定确保了对水下文化遗产的保护。

3.开发特许制度

《中华人民共和国水下文物保护管理条例》第七条专门就水下文化遗产的开发特许制度做出规定：“任何单位或者个人在中国管辖水域进行水下文物的考古勘探或者发掘活动，必须向国家文物局提出申请，并提供有关资料……外国国家、国家组织、外国法人或者自然人在中国管辖水域进行水下文物的考古勘探或者发掘活动，必须采取与中国合作的方式进行，其向国家文物局提出的申请，须由国家文物局报经国务院特别许可。”这种由政府同一形式开发授权许可制度的实施，大大地加强了水下文化遗产的保护工作。这对“海上文化线路”遗产保护也是一个很好的制度借鉴。