郊县发展政策存在的问题及原因

二、郊县发展政策存在的问题及原因

按照“多予、少取、放活”原则，南京市委、市政府出台了各类促进郊县发展的好政策，但与城乡一体化发展的要求相比还存在较大差距。

1.未能处理好“点”与“面”的关系

一是点上突出不多。政策创新不够，新出台的政策很多具体内容都与以前出台的政策没有实质性差别，政策惠及范围也缺乏细化拓展。如在《关于对“一区两县”开展对口挂钩帮促的决定》（宁委发〔2005〕19号）第8条中提到的“各部门在安排郊县专项资金中，70%用于‘一区两县’”，郊县认为应该明确是哪些专项资金，否则扶持资金很难落实到位。二是面上带动不够。郊县认为目前很多鼓励农民自主创业、加强郊县生态环境保护和建设、提升郊县社会事业整体水平等相关政策还比较原则，缺乏整体带动作用。三是政策执行效应较低。目前南京的政策能倾斜的都倾斜了，但因郊县无法消化政策，有些政策执行效应不明显。如省、市对郊县中小企业担保机构都有一系列的奖励补助政策，但能够达到规模要求的担保机构太少，还没有形成气候，政策效应发挥不出来。

2.未能处理好“新”与“旧”的关系

一是缺少有效过渡。如目前出台的各类政策文件中，在内容上交叉的较多，各种政策出台后，给人的感觉是新的不新、旧的不旧。二是各政策之间缺乏有效的衔接。城乡一体化发展是当前政府工作的热点，各部门都将城乡一体化发展作为部门的一项中心工作来抓。但各部门在未考虑财力保障能力和部门职能协调的情况下，出台了许多政策，并要求财政保障资金。如仅农民培训一项，就有劳动、教育、农业、妇联、共青团、供销社等多个部门在管理，并出台相关资金扶持政策。诸如此类的政策层出不穷，而缺乏有效的衔接，使得财政难以逐一落实到位。

3.未能处理好“上”与“下”的关系

中央的支农惠农政策没有真正转化为符合南京特色的推进城乡一体化发展的措施。由于我国地大人多，各地条件不同，中央政策对地方政策的影响和制约只能从宏观意义上去理解，在具体措施上只能由各地方去确定。但是我们在落实中央“三农”政策时，往往把中央政策到地方政策的制定过程简单地理解为后者照搬前者的过程，而没有把地方政策制定看成是一个内容不断具体化、措施不断特殊化的过程，从而容易造成我们依据中央“三农”政策制定的文件原则性内容多，具体操作性不强，不能形成符合南京特色的推进城乡一体化发展的政策措施。如与中央提出的“到2010年，初步建立起基本设施比较齐全的农村卫生服务网络、具有一定专业素质的农村卫生服务队伍、运转有效的农村卫生管理体制，使农民人人享有初级卫生保健服务”的要求相比，南京市现有的政策仍需进一步深化和细化。

4.未能处理好“内”与“外”的关系

随着我国经济社会的发展，很多地区都在促进城乡一体化发展方面进行了各种有益的探索，这对南京市城乡一体化发展具有重要的借鉴意义。如在社会保障方面，苏州市2003年建立了新型农保制度，无锡市2005年建立了新型农保制度。2007年南京市经济社会发展水平已经接过或超过了苏州、无锡两市建立新型农保时的水平，但始于1992年的农保制度还没有根本改变。由于原农保政策至今没有取得突破，其本身存在着设计不合理、政策不规范、保障待遇低等问题，早已不能适应郊县经济社会发展的需要。虽然目前南京市已在这方面进行了研究，但由于没有及时借鉴苏州、无锡农村养老保险的先进经验，因而在农村养老保险方面仍落后于苏州、无锡，并滞后于青岛、重庆等市，这对促进南京市城乡一体化发展具有较大影响。