城镇化进程加快凸显公共安全感问题

（一）城镇化进程加快凸显公共安全感问题

1.改革开放以来城市的变迁

城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是现代化的重要标志。当前，中国正处于城镇化加速时期。世界银行在《2020年的中国》报告中指出:“中国正在发生两个转变，一是从计划指导向市场经济转变；二是从农业社会向城市化的工业社会转变。”“在未来20年中，就中国的发展而言，城市发展将是中国最为主要的政策之一。”中国社会科学院2012年8月14日发布的《中国城市发展报告（2012）》也指出，2011年末我国共有657个设市城市，建制镇增加至19 683个，城镇人口达到6.91亿，城镇化率首次突破50%关口，达到51.27%，城镇常住人口超过农村常住人口，这是中国社会结构的一个历史性变化，标志着中国已经结束以乡村型社会为主体的时代，开始进入以城市型社会为主体的新的城市时代。

在这一新的时代，城市经济将占支配性地位，城市生活方式占主导地位，城市品质受到高度重视，城市发展趋向集群化，绿色休闲空间备受关注。中国人民大学社会学家郑杭生、郑功成和洪大用等教授认为，城市化并不仅仅是简单的城镇人口比例增加和城市面积的扩张，更重要的是以改善人的生存质量为根本目的，实现产业结构、就业方式、社会保障、公共服务、人居环境、社会文化等由“乡”到“城”的转变。而我国现有城市在经济结构、规划建设、管理体制、环境质量、公共服务、社会和谐与安全等方面还难以适应城市时代的新要求，城市发展面临严峻的挑战。

从发展阶段上看，目前中国还处于初级的城市型社会阶段，尽管统计上城镇人口已经超过农村人口，但进城农民的市民化程度很低，城镇化质量不高，城乡差距较大，城市发展中的不协调、不和谐、不可持续问题还十分突出。这主要表现在三个方面:

（1）30多年来，第二、三产业占GDP比重已快速上升到90%，第一产业下降到10%，而在城镇的常住人口却只占总人口的51%，其中能真正享受市民待遇的城镇户籍人口还不到总人口的35%，城镇的基本公共服务发展滞后，利益分配格局失衡、社会排斥等不平等现象普遍，流动人口与当地人口的社会融合度低，这是经济社会发展不协调并导致农民工及其家属长期被排斥在城镇化进程之外的结果。

（2）现阶段的城市规模和占用土地面积在快速扩张，而所容纳的人口却呈现持续下降的态势。据统计，2000—2010年全国城镇建成面积扩张了60%多，同期人均建设用地达133平方米，超过了国家规定限额的30%。其中，地级以上城市市辖区的建成面积增长了95.8%，而同期县级以下城镇建成区面积仅增长50.9%。一些地方在GDP导向下，大规模投资城市建筑、工业园区、马路建设乃至大立交、大草坪、人造湖泊、大体育设施等等，豪华的城市建设与居住人口的基本需要渐行渐远，住房空置率高达20%以上，这种粗放开发不仅浪费了宝贵的土地资源，限制了城镇的人口容纳规模，而且带来了日益严重的“城市病”。

（3）生态环境破坏严重。由于城镇化进程的速度和规模太快，在城市规划中往往会忽略城市本身的选址和城市中各种功能的选址的重要性，或者对此关注不够。例如，城市低洼地是最不安全的地方，一个污染的工业项目应该放在城市的下风向，但是随着土地的市场化，城市管理者很少去理性地思考和对待这类问题，结果把城市建在低洼地，把污染项目放在城市的上风向，于是就造成了潜在的危险。据统计，现在全国90%以上城市水域严重污染，城镇生活垃圾以每年8%—10%的速度增长，在50%的垃圾处理中只有10%达到了无害化，一些城市已经处于垃圾包围之中，再加上工业生产、汽车消费等快速增长，带来了生态环境严重破坏的巨大风险。2013年1月中旬和12月我国中东部地区大范围多次出现严重的雾霾天气，再次证明当前城镇化过程中保护环境的重要性。

2.特大型城市面临的公共安全

在城镇化高速发展的当前时期，城市尤其如“北京、上海、广州”等特大型城市，由于人流、物流、资金流、技术流和信息流日趋密集，天灾人祸的后果更加具有放大效应，使得城市公共安全问题容易成为社会关注的焦点，建设平安城市已经成为城市管理者的一项重要职责。城市规模越大，它对自身的安全要求也越高，它的安全带来的影响力也越大。

从上海这类特大型城市的发展现状看，由于国际因素与国内因素相互影响，传统安全与非传统安全相互并存，历史问题和现实矛盾相互牵扯，群众的合理诉求与不合理诉求也相互交织，还有合理的诉求通过非法的形式表现，这些都给特大型城市的公共安全带来严峻挑战。

（1）特大型城市的开放性。开放在为城市发展带来生机活力的同时，也容易带来各种安全稳定的隐患。开放与安全隐患两者是成正比的:开放度越高，可能产生的问题会越多，公众的关注度也会越高；越偏僻的城市、越闭塞的地方问题越少，即使发生了公共安全问题也难以吸引更大范围公众的关注。上海作为我国改革开放的前沿和窗口，受到国际社会的密切关注，也更容易成为敌对势力乘机兴风作浪、攻击破坏的目标。这种情况在上海已渐露苗头，一些动迁上访老户意欲通过海外势力扩大影响，向政府施压，争取更多的经济利益；而各种海外敌对势力都把上海作为首选目标，频繁插手人民内部矛盾，煽动一些上访老户开展“护法”、“维权”斗争，挑拨上访群众与党和政府对立，妄图扰乱经济社会发展进程，制造事端以搞乱上海，动摇党的执政基础。

（2）人员流动的复杂性。在社会主义市场经济条件下，人口流动的流量不断加大、流速不断加快，各类人员包括外籍、港澳台常住人口等高度集聚、结构复杂。据统计，截至2012年底，上海有1 000多万来沪人员，有数十万常住的港澳台同胞，还有10多万常住的外籍人士。来沪人员对上海城市建设和经济社会发展起到了重要促进作用，但同时也给保障城市公共安全带来很大难度。人口过度膨胀、无序流入，带来了城市就业困难、交通拥堵、房价过高等一系列问题，增加了城市运行管理的成本。密集的人口，加速了土地资源、水资源、生态环境等逼近极限，水、电、气、道路等城市基础设施的承载压力也越来越大，城市资源和环境风险程度增加。城市的人口规模越大，潜在的危机越明显。此外，由于来沪人员中的农民工占70%以上，他们中大部分是初中及初中以下文化程度，知识不足，技能有限，多数从事收入低、劳动强度大的岗位，工作变动频繁、住所简陋，缺乏风险抵御能力。在地域分布上，他们往往同乡集聚，成为游离于城市主流社会之外的边缘群体，形成了“类社区”。如技能和收入相对较好的苏浙来沪人员大多分布在市中心区域，而文化程度相对较低的安徽、四川、河南等地来沪人员，大多集中在城郊结合部，多数从事体力劳动。此外盲目流入人员也不断增多，这种集聚特征极易形成地域帮派违法犯罪的社会环境。加上来沪人员与户籍人口在收入上差距大，生活质量悬殊，造成心理不平衡，一旦有其他社会负面诱发因素，即会导致各种犯罪不断增加。

（3）改革发展的阶段性。以上海这个特大型城市为例，自浦东开发开放20多年来，上海实现了前所未有的历史性跨越。目前上海正处于加快实现“四个率先”、加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的关键时期，经济社会生活中不断出现一些其他地方尚未遇到的新情况新问题，过去有用的很多老办法不再管用，其他城市的现成办法也不一定适合。在公共安全上，上海同样也已经到了没有改革创新就不能前进的阶段。如在食品安全上，如何实现“五个最严”，即“最严的准入、最严的监管、最严的执法、最严的处罚、最严的问责”，这不仅需要继续改革行政管理体制，而且需要正确处理好政府与市场、社会的关系，统筹发挥好经济、法律手段的作用。又如大规模的城市建设必然带来高强度的动拆迁，由此造成动拆迁矛盾越来越多，化解难度越来越大。还有，随着经济发展水平的提高，不仅弱势群体、困难群体维权意识不断增长，而且中等收入群体、高收入群体保障产权的需求也容易增强，要求通过法律制度更好地界定产权，保障资本与财产的安全。这些诉求处理不好，就很容易被泛化、被激化，从而引发新的社会矛盾。

近年来，各地频繁爆发的重大伤亡灾害事故和重大食品安全事件，看上去似乎并不相关，但他们在本质上是有联系的，共同预示着一个“高风险社会”的来临。

3.影响城市公共安全感的心理因素

当前，我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，与此同时也相应带来了思想观念的深刻变化，对社会和谐带来了挑战。由于改革开放和现代化进程中社会发展失衡、经济发展不均，处于社会转型期的群众所产生的失落感和生活压力，很容易带来各种心理隐患，影响城市安全。据有关专家分析，当前影响城市公共安全的心理因素主要有:

（1）焦虑心理。这是由于社会转型过程中生活节奏加快、竞争日趋激烈、生活压力增大等社会不确定因素，而在民众中产生的压抑、烦躁、不满、非理性冲动等紧张心理。个人的焦虑是不可避免的，但当民众中的压抑、烦躁、不满、非理性冲动等紧张心理弥漫于社会不同阶层，成为广泛的社会性焦虑时，社会成员的理性判断能力会受到很大侵蚀，浮躁、迷失感等会使整个社会普遍缺乏耐心和信心，造成社会成员之间的关系紧张，降低社会的合作程度，甚至会助长人们的短期行为，使得人们缺乏一种应对社会的从容心态，缺乏从长计议的理性安排，轻视一个社会所应当具有的规则意识和规则体系。同时，社会焦虑还容易引发某些有害的聚合行为，引发群体性事件。处于社会焦虑中的社会成员，一旦遇到对自己不利的情况，容易把不满堆积，放大困难和挫折感，并迁怒于身边的事物，长期下去，社会心态极易走向偏激，忽视经济社会发展规律，越轨犯罪行为增加。据调查，我国有心理问题的人占总人口的84.5%，有心理疾病的占6%，完全身心健康者只占9.5%。而由心理问题引发的刑事案件特别是恶性事件的比例越来越高。

（2）恐慌心理。是指民众在面临公共安全事件时，出于对自身和他人安全的考虑而产生的一种担心、忧虑乃至惊恐的应激性反应。导致恐慌的事件一般是公众认为可能严重危及生命或生存的事件，以及具有传染性或难以控制、出乎自己意料的事件。此类事件突发时，人们容易产生难以防御、难以摆脱的心理，并伴随相应的逃避、寻求保护、争抢保护物品等一系列非理智行为。一旦导致恐慌的信息在人群中传播，极易被扩大化，使人们强烈地感受到生存环境的不确定性和缺乏安全感，最终以社会冲突或其他方式释放出来，酿成群体性恐慌。进入新世纪后，我国城市中从流行疾病到环境污染事件，从证券市场震荡到能源短缺，容易引发群体性恐慌的因素越来越多，如2003年的非典事件、2004年的禽流感事件、2005年松花江水污染事件、2007年的太湖蓝藻事件以及近年来的苏丹红事件、毒馒头事件、白酒塑化剂事件等等。面临这种程度公共危机的群体必然产生普遍的恐慌等心理问题并转化为各种不理智行为，其对城市安全和社会稳定的影响是灾难性的。

（3）愤怒心理。是指当愿望不能实现，或为达到目的的行动受到挫折时，引起的一种紧张而不愉快的情绪。近年来，中国社会的愤怒感逐渐上升，这既表现为日常生活中的各种摩擦，也表现为规模不等的社会冲突事件。在市场化的转型中，由于贫富差距不断拉大，社会再分配的力度较弱，社会成员基本权利保障的总体状况也偏弱，社会成员在发展机会、收入分配、意愿表达、权益表达等方面存在明显不公，同时改善社会公平状态的政策措施也不到位，导致产生愤怒心理。如果这种社会心理不能通过制度化途径化解而不断挤压发酵，它就极有可能在某个时间因为一个很小的由头成为集体抗议的引擎或导火索。比如2011年发生在广州增城的“6.11”事件，王姓孕妇因违章占道经营与管理人员发生冲突，政府部门及时进行调解，而且当时调解工作也已经做好，准备带孕妇去检查的时候，因现场无关人员的阻挠，最后激化发展成聚集上千人的社会事件。而无关人员之所以参与，背后起作用的正是群众对政府不满的愤怒心态。安全感的下降也会刺激社会的愤怒感。市场经济促进了物质水平的改善，在经济上的匮乏得到缓解后，民众开始怀念起计划经济时代的安全感。在计划经济时代的单位体制下，民众没有太大的自由，物质上也很匮乏，但安全感是有保证的。要在经济上重返计划经济时代的主张，大部分人都不会接受，但是计划经济时代的观念会一直有影响。在市场经济中，食品不安全、环境不安全、经济不安全都有可能成为威胁。并且，随着市场经济的不断渗透，财产关系深入各个角落，人际关系、家庭关系也趋于不稳定，基于夫妻关系的核心家庭的稳定性也在下降。婚姻关系中的财产纠纷被大量披露，进一步导致不安全感的蓄积和泛滥。愤怒心理的存在，增大了社会动荡的可能性。

此外，还有弱势心理、从众心理、侥幸心理等，也会影响城市公共安全。在未来很长一段时间内，我国都将面临类似突发公共危机所带来的严峻考验。如何建立健全处理各种突发公共危机情境下社会心理应对机制已刻不容缓。