城市文化旅游发展对策研究

从城市文化旅游发展的现实情况以及文化旅游产品体系等相关分析可以看出，城市文化旅游发展是涉及从城市文化资源特色到产品、行业、环境、政策等多方面的系统工程。欧盟的ESPON项目组建立了文化资源地域表现形式的分析模型。将其划分为硬件、软件、组织件和共享件4个部分：硬件是指文化资源的文体表现形式，如现有遗产、文化设施、各类基建设施等；软件则是指非物质化的文化资源以及对所有文化资源和目的地城市进行的定位、包装、营销等软性措施；组织件是指将旅游与其环境中的其他优势组合起来的组织方法，如产业政策；共享件是指一种可以在未来项目中交换信息和观点并建立合作伙伴关系的能力，如跨部门合作、跨区域合作等。

图8-4　文化资源的地域表现形式分析模型

文化是一种可以进行资本转化的公共财产，所以对于城市文化旅游建设而言，既可以将文化开发成为可供消费的文化旅游产品，又可以将其培育成具有吸引力的城市氛围，从而为后续的城市建设、吸引客流以及招商引资打下坚实的环境基础。而从文化旅游的组织和管理角度看，行业的发展以及政府相关产业政策和支持力度的大小同样对文化旅游意义非凡，其影响力度要远大于资源禀赋的先天条件。从以上角度考虑，我们试图从城市文化传承积累的特色、产品、产业以及政府产业政策和辅助支持等几方面对城市中的文化旅游建设问题做出相应阐释。

（一）城市文化旅游发展的整体设计

城市文化是一个有机的整体，影响着文化旅游甚至是城市旅游总体发展的特点和水平。因此，城市文化旅游发展应该考虑城市文化的系统特征，以及城市文化与文化旅游的相互影响，对文化旅游发展进行整体设计。

首先，从城市文化整体特性出发建立特有文化旅游发展模式。城市文化特性是文化旅游发展的基础。因此，城市旅游发展模式的确立必须要考虑文化的基础条件、相对优势以及发展变化等。包括城市旅游目的地的整体形象、发展路径、产品体系、产业结构、管理体制等，都应与城市文化特征相适应。文化旅游发展成功的城市，如伦敦、纽约、拉斯维加斯等，旅游发展模式无不基于城市文化的特性。同时，城市文化是不断变化的，面临旅游竞争与发展的新形势，城市文化旅游模式的构成要素就要不断的有新的发展和超越。例如，城市旅游形象定位，就应随着城市文化的发展和积累，以及市场需求等因素的变化而不断创新。

其次，从城市文化的系统性出发建立旅游发展的完整体系。考虑到城市文化的系统性，文化旅游的发展需要从产品、产业以及政府产业政策和辅助支持3个方面建立完整的体系。在产品方面，无论是有形的商品还是无形的服务和体验，在广义的产品框架概念下，产品依然是对直接面向消费终端的供给方式的高度概括。因此，创造顾客价值并使顾客满意，使产品效能等于甚至大于顾客期望一直是全面质量管理中的不懈追求。从文化旅游的行业供给者来讲，城市的公共文化机构是除文化企业外的另一主要文化产品供给者，以历史博物馆、科技博物馆、美术馆、艺术中心等为首的公共文化机构直接为旅游者提供终端文化旅游消费产品。另一方面，公共文化机构也是城市文化环境载体的重要组成部分，文化场馆的多寡及其利用程度是城市文化发展水平的主要衡量指标之一。文化旅游的发展不仅要关注以盈利为目的的经济性旅游企业的发展能力，更应该关注公共文化机构和城市文化发展的整体配合度。最后在城市管理者的层面上，政府部门要做好各相关方的利益协调工作，要从城市文化的长远发展角度制定适应的发展政策。

再次，应注重提升城市文化资本的获取和保障能力。从文化资本的视域来看，每个城市都具有一定特色的文化资本基础，但文化资本并不能自动或独众地转化为文化旅游的竞争优势。根据文化资本形成机制的相关分析，应当加大对文化资本开发运营以及维护方面的投入，这种投入不光是经济上的，更应该是科技、创新、政策等方面上的，以此来提高文化资本的转化和获取能力，并保持这种文化资本积累的连续性。

最后，处理好文化继承与创新的关系。从城市文化发展的脉络出发可知，任何文化在历史发展和社会进步的长河中都是变化着的，因此城市的文化发展不应故步自封，对于已有文化资本不应局限和满足于现有水平，要不断创新，从形式和内容上提高文化资本的展示种类和参与形式。从文化资本化的路径上看，我们不仅要关注物化文化产品的开发，更要注重无形文化环境的创新和培养，它虽然不会带来直接的经济效益，却可以以社会制度和符号化的形式对城市整体产生增值作用。

（二）城市文化旅游产品建设

无论是有形的商品还是无形的服务和体验，在广义的产品框架概念下，产品依然是对直接面向消费终端的供给方式的高度概括。创造顾客价值并使顾客满意，使产品效能等于甚至大于顾客的期望一直是全面质量管理中的不懈追求。而对于产品而言，不仅要提高产品的核心价值品质，更要讲求品牌以及包括产品组合、营销在内的产品拓展在产品管理中的重要作用。

1.产品品质的提升

（1）文化旅游产品的真实性。文化旅游产品的核心价值在于为旅游者提供的独特体验，而体验的获得是一个将身心各方面，如听、观、感、品、嗅等各类感官体验高度综合作用在一起的心灵感受。因此，对于旅游体验质量的提升也不能简简单单地只从产品的某一个部分或某几个部分下手，而应该从体验活动的开始到结束以至于相关辅助和延伸设施及活动的方方面面，为游客营造一个良好并且与众不同的体验环境，从整体上保证游客文化体验的连贯性和完整性。对于体验的真实性问题往往是学者们关注的热点问题之一，有学者认为旅游活动的展开会使目的地舞台化，并对真实性问题产生质疑。所有的文化事物都有其特定的存在背景及用途，如宗教祭祀、节庆活动，寺庙、教堂、宫殿遗址等，有些场所和文化空间还发挥着其本职作用，但随着历史的更迭有些事物更多的是作为一种象征意义存在，比较典型的是各种传统祭礼以及一些民俗节事等。虽然文化旅游强调的是深入体验目的地的文化社会生活，但是受时空条件限制，当地社会生活的方方面面不可能完整无缺地呈现在游客面前，舞台化的删节和拼凑有时是十分必要的。文化本身就是一个发展着的事物，是随着社会条件变化而变化的，只要游客认为所获体验真实，达到了预期效果，并且所作的改动并不荒诞甚至荒唐，这种文化事物的真实性问题其实就可以不必深究。

（2）文化旅游产品的参与性。在大众旅游时代，广泛地参与市场是决定旅游发展成败的关键因素之一。与高雅艺术、另类团体等小众文化相比，大众文化强调的是被主流大众所普遍接受的，具有普遍参与性、通俗性以及娱乐性的文化事物。机器大生产带来的文化产业化发展使大众文化具备了更高的可消费性，由此带来的文化标准化、商品化改造并不能算作是对文化传统的亵渎，而应视为一种市场经济条件下文化资本转化的有效途径。同样，在文化旅游开展过程中，将目的地的文化资本产品化，也是促进文化旅游消费的重要环节，“对体验作商品化处理会促进安全消费，这样就为旅游业增加了价值，使其产品得以销售。围绕旅游者的需求开发产品，使资产管理者能够对体验加以控制，从而更好地传达他们所期望传达的信息”。在旅游活动中，这种扩大参与性与提高魅力值的普遍做法往往体现在节事活动的安排方面。香港通过夏日流行音乐节、缤纷冬日节、万圣狂欢月等主题活动，推动来港旅游热潮以应对2009年金融危机以及H1N1流感对香港旅游业的冲击。日韩等地则是通过东京国际动漫展、韩国影视之旅等活动加强对海外特定团体的旅游吸引，2012年英国伦敦奥运会以及之前的皇室婚礼，加拿大以春季枫糖收获期展开的枫糖之旅也是不错的旅游支点。另外从冯某关于都灵的案例分析中可知，都灵虽然作为意大利的一个重要工业城市，但通过外展旅游活动，深挖在历史、文化、美食、活动及会展方面的旅游产品，转变和丰富了原有的城市形象，使城市的发展定位也更加多元化。旅游过程中娱乐性文化参与要素的融入是对静态吸引物展示的有力补充，使旅游者可以通过身体力行的积极参与方式获得不同于单纯观赏的深刻体验。而从另外一个角度讲，文化节事活动的人为可控性较强，目的地通过举办大型的文化旅游节事活动，一方面可以减轻传统旅游项目的季节性影响因素的作用能力；另一方面也能起到分散和引导旅游流、缓解核心区旅游压力的重要作用。

从旅游者融入目的地环境的安全角度出发，McKercher和Cros提出了“环境气泡”（environmental bubble）的概念，“其本质上就是一条环境或文化意义上的幼儿安慰毯（safety blanket），它将已知和熟悉的东西安置在旅游者周围，使旅游者以愉快且安全的方式来体验目的地的新奇。”环境气泡对于除开放型的文化探险者以外的其他人群都有存在的必要性。只是程度有所不同罢了。越倾向于开放型性格的人融入陌生环境的能力越强，反之则越差。如果通过团队出行或者建立旅游区驿等隐形的方式将旅游者同目的地环境半隔开来，旅游者就会减少完全暴露于陌生环境中的不安全感，从中能够以更加轻松的心情体验当地的文化旅游活动。“它（环境气泡）降低了遭遇不满意体验的风险，同时又促进了使用率的提高。”这也解释了为什么有的人在外出旅行过程中虽然可以深入腹地进行观光游览，但却更倾向于选择自己经常入住或熟悉的酒店品牌，而不是随意地选择其他宾馆或民宿等安全感相对较低的入住环境。

当然，如果想从最根本、最直接的角度提高文化旅游的参与度，产品价格和个性化的产品细分无疑是最有效的手段。在其他国家和地区，旅游景区景点多以免费开放的公共空间以及相对低廉的门票价格为主，同时市内交通及必备生活设施便利且价格合理，虽然门票经济有限但却带动了更多娱乐、餐饮、购物等旅游衍生产品的消费，这样游客心情愉快，产业链整体带动效果好而且回游率高。例如，作为自由贸易港的香港，2009年过夜游客的人均消费为5 570港元，主要用于购物63.6%，酒店16.7%，饮食10.9%，娱乐2.7%。而在国内大陆地区除交通、食宿外的主要旅游消费都用在了门票方面。虽然从实际国情出发，门票价格对于过密的旅游流具有一定的调节作用，但是门票价格也绝不是唯一的调控手段，从发展的长远角度以及国际经验来讲，门票经济绝不会成为旅游经济的主力军。好在国内还有杭州西湖这样的勇敢破冰者，虽然就目前情况看西湖免费外放的公共空间模式不一定适合国内所有景区景点，但是未来这种趋势不可避免。

从个性化的产品组合角度，香港和加拿大做出了较好的范例。两国旅游部门将境内的旅游景点分类标签，建立起类似于旅游资源库的网上检索系统，加拿大的中文旅游网还设有游客性格评价测试，游客可以根据自身的性格特点及旅游的兴趣目标在网上自助制订专属于个人的个性化旅游行程计划。

当然，提高目的地文化资源的使用率和商品化程度不是任意妄为的，要控制在不对目的地的可持续发展构成威胁的限度范围内，任何无度的盲目开发都无异于杀鸡取卵、自掘坟墓。只有将包括目的地环境以及后代子孙在内的各利益相关主体的权益，都纳入到保障范围内的开发体系才能实现有益的多方共赢。

（3）文化旅游产品在我国的必然化趋势。我国是有者悠久历史的文明古国，文化底蕴深厚，所包含的文化资源类型也门类繁多，既有主流汉文化，又有地方民族文化；既包括古代传统文化，又囊括现代科技文化。至2009年底国务院已审批的历史文化名城共有110个，协史文化名镇、名村二三共计85个和72个；6批全国重点文物保护单位，共计2 348个；自2006年起国家加大对非物质文化遗产的保护力度，至今国务院已公布了两批国家级非物质文化遗产名录，包含传统文学、音乐、民俗、手工技艺等共计1 028项。我国申报成功的世界文化遗产包括自然遗产、文化遗产、自然文化双遗产、非物质遗产4类，共计40个项目，其中自然遗产7项、文化遗产25项、自然文化双遗产4项、人类口述和非物质遗产代表作4项。截至2010年5月，全国共有337座城市被命名为“中国优秀旅游城市”，另外2007年杭州、成都、大连作为城市类型和地域的代表被命名为首批“中国最佳旅游城市”。我国旅游业面临着由传统观光逐渐转型到包括多种旅游产品的多元旅游格局时期，从旅游业接待人数以及经济收入水平上看，中国旅游业发展步速较快，正由旅游大国逐渐走向世界旅游强国。在世界各地都在努力营销本国文化品牌、较量文化软实力的大背景下，中国这个东方文化古国是绝对不容缺席的。

而从产业效能的角度来看，文化旅游产品较之于传统观光产品所产生的经济效益要高得多。以国内城镇居民的出游比率及旅游花费为例，虽然以特定文化目的出游的旅游者比例并不大，但是文化消费的整体带动力却很高，而且在实际的旅游过程中，不同目的的旅游者都直接间接地会与文化发生联系，参加当地文化活动或进行文化消费。从国际市场观之，来华旅游者以观光目的最为突出。这些入境游客所感兴趣的旅游资源无论是山水风光、文物古迹，还是民俗风情、饮食烹调，无一不与中国文化有若千丝万缕的联系。所以，我国开展文化旅游活动在资源以及国际形象上优势明显。

与此同时，我们也应该注意到与发达国家或地区旅游业的结构性差距。2009年香港入境旅游目的中，度假比例最高约占56%，平均游客60%的消费金额用于购物方面；新加坡的访问目的主要也以度假为主，约占调查比例的36%；而日本的访问目的以观光和商业为主，观光占48.8%，商业占60.6%，两种目的都有的大约占80%；在海外游客期待的吸引物方面，日本料理占58.5%，购物占48.5%，温泉占43.4%，自然景观、田园风光占41.8%，传统景观及旧迹占37.6%。由此可见，我国旅游吸引物形式较为单一，各类吸引要素的发展程度及营销力度分布并不均匀，传统观光游览比例偏高，而文化活动、饮食风俗以及节庆活动等非观光产品所占份额及旅游收入相对较低；而境外则是休闲度假比例居高或者吸引物类型多样，像美国的主题公园、日本的动漫之旅、韩国的影视剧之旅等内容形式都很丰富，并且具有国际影响力，就连遗产旅游比例最高的欧洲地区也在想方设法挖掘产业游、创意游等新型旅游产品。因此，我国的文化旅游要“改变以往仅仅局限于文物景点的观念，从历史文化的丰富内涵、古今兼容、动静结合的宝库中寻找能够吸引现代旅游者的要素……将多种文化旅游资源进行整合，开发一切对旅游者更具吸引力的景观和风情，通过合理调整和优化配置文化旅游资源，逐步构建点、线、面的有机结合，静态展示与动态活动相互融合，形成适应不同旅游消费需求的良性循环的文化旅游格局”。

2.产品策略的多样化

（1）产品管理的多样化。通过产品生命周期以及产品/市场拓展方面等内容的论述可知，在产品生命周期的不同阶段以及市场需求的实际情况要求下，产品管理的方式应该是变化、多元的。企业既可以向现有客观市场推出全新的旅游产品，又可以将现有的旅游产品推广至新的目标市场，甚至在现有目标市场以及现有产品资源的框架下，通过价格杠杆以及不同内容的产品组合策略调整，都可能取得完全不同的效果。例如产业部门根据年龄、收入、性别等差异要素，对不同的目标市场采取购物、观光、度假等不同的产品组合策略，可以收到良好的效果。欧洲ESPON项目以供需关系为依据建立的资源空间效益政策分析模型，同样值得借鉴。

在低需求、低供给的文化能力不足地区，旅游企业和城市管理部门要想方设法提高目的地文化能力建设，通过建设新的文化设施、挖掘原有文化内涵以及大力宣传推介等营销活动，在努力提高自身供给能力的同时吸引更广泛的客源市场。在文化资本富集但客源需求不足的地区，产品管理的主要任务是拓宽买方市场的购买能力，具体做法是通过基础设施及交通建设增强旅游接待能力，通过营销策略以及价格的调整，提高目的地的知名度，吸引旅游者的到访。而对于高需求、低供给的地区而言，主要的产品及政策策略是要降低过度需求给目的地带来的生活及遗产保护压力，加强对旅游流集散的调控能力，将过分集中的旅游流通过新产品的开发以及产品策略的引导分散到其他非热门或相对边缘的旅游区。

对文化旅游品牌的建设同样重要。旅游的产品品牌并不局限于像迪士尼、好莱坞、凡尔赛宫、秦陵兵马俑、故宫、长城等单体的旅游产品，而是更多地同城市品牌甚至国家品牌紧密地联系在一起。当然，部分资质突出的单体产品可以成为城市或国家品牌的替代符号代表，例如，好莱坞之于洛杉矶、东方明珠塔之于上海、富士山之于日本、长城之于中国、金字塔之于埃及，等等。由于并不是所有的文化旅游单体品牌都有迪士尼那样实力雄厚的营销推广系统，同时从资金、沟通渠道以及整体性和对外性的角度考虑，负责文化旅游品牌特别是城市旅游品牌的推广责任主要还是由旅游协会或者政府旅游管理部门承担。像韩国旅游发展局针对现在动感火热的韩流热潮推出的“韩国炫动之旅”（Korea，Be Inspired），新加坡旅游局发行的“你的新加坡”（Your Singapore）旅游目的地品牌，以及日本政府提出的“观光立国”战略和《推进观光立国基本法》的出台，都显示了政府管理者在旅游发展促进中起到的宏观战略作用。

（2）营销手段的多样化。在现代社会营销的重要性不言而喻，营销不再只是单纯的企业行为，一些非盈利的公共组织甚至城市也在采用营销学的思想进行管理工作。我们了解到文化旅游产品是一种以体验为核心、具有社会公共物品属性并且需要引导的消费产品。因此，所采取的营销策略应当包括服务营销、驱动顾客型营销以及社会营销等在内的综合性营销策略。一方面，要像苹果公司那样以iPhone 、iPod、iPad等创新产品引导行业产品的发展方向以及顾客的消费价值观，激发和满足顾客的潜在消费需求；另一方面，也应该承担起相应的社会责任，综合考量企业利润、顾客利益以及社会效益三者之间的均衡关系，通过文化旅游产品向人们宣扬正面、积极、健康的生活价值观，同时通过与目的地社区良性互动以及积极维护和保持文化旅游赖以生存的文化资源社会环境，促进旅游和社会生活的可持续发展。

在营销的媒介选择方面，也要综合采用包括现代网络媒体在内的多种宣传手段。传统的旅游宣传方式一般是面向海外游客以及旅游企业的目的地推介会，报刊、电视广告的投放，城市宣传片等，而在网络社会高度发达的今天，显然电子商务所发挥的重要作用以及辐射半径在不断提高。首先，几乎所有境外的主要旅游城市都有专属的官方旅游网站负责城市旅游推介，并设有多种语言版本方便不同语种旅游者查找信息；其次，在诸如伦敦、纽约、洛杉矶、华盛顿、新加坡等国外主要旅游城市的官方网站上，旅游者不但可以找到该城市在Twitter、Facebook、博客上的实时互动主页平台，还能通过搭载的YouTube连接收看目的地形象短片，通过下载手机地图软件以及电子旅游手册、图片等，了解目的地的各种实用资讯。在传统媒体方面，所采用的广告投放方式也有了新变化。通过聘请当下炙手可热的明星担当旅游形象大使可以使目的地的形象更加阳光、时尚，并对青年群体构成强大的吸引力。另外担当影视作品及热播电视节目的外景地也会给旅游目的地带来意想不到的宣传效果，如电影《非诚勿扰》给外景地日本北海道带去了大量的中国游客，而韩国大批影视剧以及韩流明星在亚洲市场的持续高温给韩国本土带来的不仅仅是每年大批的海外客源，而且还带来了韩国服饰、家居、美妆、饮食在亚洲市场一轮又一轮的热潮。与之相比，我国各地丰富的文化旅游资源在国际营销上所采取的战略显然要单调得多，致使中国丰富多彩的地域文化被单一的旅游形式刻板化、浅层化了。因此，旅游开发者和决策者在未来制定旅游发展战略时应将重点放在如何将固有的深厚文化内涵活化和深层次化上。另外要注意充分发挥各地文化圈的产业集群优势。文化绝非孤立产生，这也就决定了文化的发展也不可能是孤立的。只有与之相关的各个要素都发挥出最佳水平时，其集群效益才可能最大。如Jansen-Verbeke和Russo所指出的那样：“旅游活动越集聚，集中的力量就越明显。这种集中已经在全世界被证明是体现旅游目的地竞争力的重要因素，尤其是对城市区域来讲。在欧洲、北美洲和亚洲，很多城市休闲活动的空间集聚不仅为旅游者提供了消费的氛围，而且产生了很多具有休闲导向的城市景观，而这正是城市复兴战略的目标。”

（三）城市文化旅游行业建设

1.创新是产业得以不断发展的灵魂

创新是任何产业发展的不竭动力，而牵涉众多相关者的文化旅游业创新更是要构成完整的创新体系才能有效促进产业的创新发展。

文化旅游产业创新的主体是指具有社会实体结构、直接承担创新功能的实体性创新要素，包括文化旅游企业、民众、政府、中介组织、旅游学院及科研机构5个要素。创新环境是指文化旅游产业创新活动所处的各种政治、经济、自然、社会以及其支持产业和机构的发展状况等诸方面因素相互交织、相互作用而形成的有机整体，是创新主体进行创新的一切外部条件的总和，既包括诸如信息、知识、资金、人才、技术等有社会实体结构，能间接促进创新活动的硬环境；又包括诸如市场环境、文化氛围、文化活力、政策法规、创新投入、教育基础、文化意识等无形的软环境。文化旅游资源所承载的文化是文化旅游产业创新的对象，在文化旅游创新体系中起基础性作用。总之，创新主体是直接承担创新功能的实体，是文化旅游产业创新体系的核心；创新环境是文化旅游产业创新体系所构成的外在空间，是文化旅游创新的“母质”；文化旅游资源系统既是文化创新的对象，同时又对创新主体的创新活动具有反作用。创新主体在创新环境中通过对文化旅游资源系统进行作用，不断生产出文化旅游创新产品来实现文化旅游创新。这3个部分相互渗透、相互作用、相互影响，构成了文化旅游产业创新体系的基本框架。

这其中，文化旅游企业作为将旅游地所承载的文化内涵以旅游产品的形式包装、加工、推销出去的生产者，是文化旅游产业创新体系中最重要的经济单元，也是参与创新实现增值的最直接行为主体。文化旅游企业主要由两部分组成：一是直接旅游企业，是指利用历史的、地方的、民间的文化要素，主要目的是营利，从事旅游服务业务的企业，包括旅行社、饭店、餐馆、旅游商店、交通公司、旅游景点、娱乐场所等；二是与文化旅游相关的行业机构和企业，如文化公司、影视公司、出版单位、通信设施以及食品、卫生等生活服务部门。竞争的压力和创新所带来的收益最大化是刺激文化旅游企业创新的不竭动力。在各地旅游产品趋同以及产品生命周期的作用下，为了谋求生存空间或扩大竞争优势，迫使旅游企业竞争各方进行产品创新、营销创新；而另一方面文化创新所带来的领先于竞争对手的梯度经济收益、品牌价值、顾客忠诚度、文化价值收益等，又是激励各企业不断自主创新的内在驱动力。

人才作为各创新主体的核心构成要素，在各行各业中均发挥着最本质的创造作用。文化旅游业是一种高文化含量的产业，要发展文化旅游产业，推出高质量的文化旅游产品，产生良好的社会及环境效益，就必须创建一支高素质、高水平的从业人员队伍；要培养出一批文化素养高、了解国际市场规则、熟悉文化旅游产业经营管理业务的优秀人才。要突破传统的用人观念，拓展人才渠道，真正做到人尽其才，才尽其用；同时要建立和完善人才激励机制，充分调动各类文化人才的积极性。

2.文化公共部门的重要作用

公共部门作为社会秩序的维护者以及公共物品的供给者，以公共利益最大化为原则，通过行政手段的干预实施集体行为，从而获取个体行动难以达到的合作收益。与文化旅游业相关的公共部门大体可以分为两种：一种是提供文化资源的公共文化机构；另一种是为行业发展提供基础保障性服务的政府机构及其下辖的职能部门。公共文化机构包括博物馆、图书馆、档案馆、艺术中心、群众文化馆、科技馆等在内不以经济获利为终极目的的服务大众的文化机构。这些公共文化机构以增进社会文化福利为己任，通过文化保护及传播使社会大众能够广泛地享有文化权利。对于文化旅游来讲，城市的公共文化机构是除文化企业外的另一主要文化产品供给者，以历史博物馆、科技博物馆、美术馆艺术中心等为首的公共文化机构直接为旅游者提供终端的文化旅游消费产品。另外，公共文化机构也是城市文化环境载体的重要组成部分。文化场馆的多寡及利用程度是城市文化发展水平的主要衡量指标之一。

（四）城市文化旅游公共管理

1.文化旅游的公共管理者

包括政府以及行业协会在内的公共服务部门为产业发展提供良好的产业政策支撑及必要的行业规范，即为文化旅游业的发展提供约束力和促进力。

非官方或半官方性质的行业协会是区域或整个行业的代表者，起到联通企业和政府的桥梁作用，为行业发展提供监督、协调、咨询、沟通、公正、统计、社会营销等服务，是对政府产业宏观调控的有力补充，主要存在目的是为了促进行业的自律和规范发展。文化旅游相关的非官方组织包括旅行社协会、酒店行业协会、旅游协会等旅游行业协会，文物保护协会、艺术家协会、文化产业协会等文化领域协会以及商业协会等行业性促进组织。

政府部门作为公共管理的核心，主要是通过公共政策及公共权力对产业发展从宏观上起到调控作用。政府管理部门在城市文化旅游管理工作中，通过产业政策及相关法律、法规的制定，一方面规范旅游行业发展，保障旅游者及当地居民的合法权益；另一方面积极促进行业发展，扩大文化旅游的行业地位和海外营销力度，从而促进社会和谐的行业可持续发展。政府部门可以从直接隶属关系上分为文化旅游行政管理部门和当地政府；从纵向层次上又可以将这两者依照行政等级分为国家至城市各个不同级别。作为政府职能机构的各级旅游局及其等同机构，在文化旅游业发展过程中主要负责较为具体的旅游管理事务，主要体现在以下几个方面：一是创造合理的制度环境，保障文化旅游发展的政策环境相对稳定；二是提供有效的公共服务，促进文化旅游业的快速成长，搭建行业与行业以及与政府间的对话平台。具体包括：信息提供，及时研究市场动态，通报给各旅游企业，统筹协调各地的促销工作，并及时根据市场发展，提出有关旅游产业内部调整的意见；规划开发，负责对区域范围内新建的旅游项目有关创意内容、规划建设等各项工作的审查；行业管理，按国家和区域内旅游法规和管理办法等，指导、监督区域内的旅游活动；业务培训，负责对区域内企业经营管理人员、技术人员、服务人员等的业务培训。各级政府在文化旅游管理中的主要作用体现在：依法治旅，创造良好的市场环境，政策引导，战略规划、加强文化旅游基础建设，营造文化旅游发展环境5个领域。这具中立法及公共政策引导是政府最常采用的管理方法。

至于非政府组织和政府部门在产业发展中究竟谁占主导，则要依据具体的国情判断。像美国这样向来强调高市场调节及地方力量的国家，行业协会及地方政府所做的实际工作相对较多；而其他国家特别是对旅游业倚赖程度高的国家，国家一级的投入及关注力度则相对大一些。

应适当借鉴国外的经验与不足，避免多头管理，加强调控作用，要有所为有所不为，制定的政策或提出的构想要尽可能地完善并有后续的政策引导和扶持，避免出现像海南旅游岛建设时出现的“一窝蜂”现象。

2.文化旅游的政策类型及其作用

（1）法律形式。法律无疑是众多公共调节手段中效力最强的一种，为促进文化资源的保护与利用、促进文化及旅游产业的健康发展，各国大都通过直接或间接的法律形式为其发展提供保障。

在文化遗产保护方面许多国家都出台了相应的文化遗产保护法，如我国的《文物保护法》、1950年和1962年日本和韩国政府颁布的《文化财保护法》，另外还有1976年美国制定的《美国民俗保护法案》、1965年通过的《国家艺术及人文事业基金法》以及1966年的《国家历史保护法》等。在众多国家中法国的立法步伐走在前列，1840年颁布的《历史性建筑法案》是世界上第一部关于保护文物的法律，在此之后的1913年又颁布了世界上第一部保护文化遗产的现代法律《保护历史古迹法》，另外还针对性地颁布了《考古发掘法》、保护历史街区人文景观的《历史街区保护法》《城市规划法》等。

在旅游业方面，许多国家都有针对旅游行业的规范法规，像日本、美国为了促进观光旅游在本国的振兴，还特地以法律的形式强化旅游业在本国社会发展中的重要地位。日本为全面贯彻“观光立国”的方针不仅以法律的形式出台《推进观光立国基本法》，而且2008年在交通省下新设观光厅负责具体管理事物。2010年3月奥巴马政府签署《旅游促进法》为美国旅游业的重振提供法律效力保障。

（2）政策引导。文化旅游相关政策的引导主要可以分为象征性和实质性两种。象征性的政策主要是调动社会各界及普通民众文化保护或提高参与热情的情感意识方面的政府政策行为，像美国的《旅游促进法》、20世纪80年代韩国复兴民族文化运动等。而实质性的政策主要是指，有具体执行的计划、步骤、策略及考核评估标准的实际执行政策。例如，涉及环境、安全、福利、文化、观光等领域的东京10年都市战略、美国的人文艺术资助计划以及20世纪50年代为改善城市风貌巴黎政府采取的工业分散政策等。

（3）活动引导。相较于前两者，通过主体活动增进产业发展动力的行为多为旅游主管部门及相关行业协会所采用。通常可以将这些主题活动理解为营销手段的一种，即为目的地增加了旅游活动参与性，使旅游目的地变得更具吸引力，同时又扩大了目的地旅游宣传的力度影响范围。例如，韩国在2010—2012年第三次推出了韩国访问年活动，为配合活动的展开，韩国方面成立了专门的2010—2012年韩国访问年促进委员会，设立提供韩、中、英、日等多种语言选择的韩国访问年主页，邀请裴勇俊、金妍儿和小企鹅啵鲁鲁担任访问年的宣传大使；并通过举办KOREAGRAND SALE、观光赠券服务、长期游客优惠项目以及在全国范围内开展“亲切服务”等活动提升韩国旅游服务质量，从而吸引更多的海外观光者。

3.政策管理的双刃剑

公共政策是各方利益相关者相互妥协的最终产物，任何一项公共政策的制定都需要经过严格的科学论证，尽量保障各利益主体享有权利的公平性。为了达到控制旅游流对当地文化遗产的冲击、保障旅游体验质量及促进旅游业发展，政府往往从调控旅游者、规范产业以及规范城市等角度出发出台相应的政策来加以调控。另外一些其他的经济政策，例如，增加公共支出和社会项目等也可能会间接地对文化旅游产生裨益，或者促使全新的区域文化身份形成。从实际施行的效果来看，多数政策都能有效地改善旅游发展环境质量，例如，欧洲的文化之都活动、香港的“优质诚信香港游”等。但并不是所有的政策都会如预期的那样向好的方向发展。“当政府和其他政策制定者将集群、旅游和文化遗产当作孤立的个体看待，并将它们独立于现存的地域和集体资本来处理时，往往会形成恶性循环并进一步恶化，集群竞争、文化遗产的传承以及旅游业的冲突将会一发不可收拾。”例如威尼斯过度的限制性政策，使得旅游者感受到了目的地城市的不友好性，并且降低了该城市对于他们的吸引力。因此，文化旅游政策的制定要围绕着战略的核心目标，以当地的实际情况为根本，既要均衡旅游各相关方的利益需求，又要有一定的前瞻性、连贯性和可持续性，而不能只顾眼前利益或某一主体利益而采取过度的“休克”政策。