云南省城市住房保障体系建设的现状及对策

云南省城市住房保障体系建设的现状及对策_2015～2016云南社会形势分析与预测

段岩娜

住房问题既是民生问题也是发展问题，关系千家万户切身利益，关系人民群众安居乐业，关系经济社会发展全局，关系社会和谐稳定。住房不仅仅是提供遮风避雨的物质空间，更重要的是为城市居民提供生活环境和社会交往空间，为民众融入城市劳动力市场和主流社会以及获得各种公共服务创造机会。^[1]

住房保障制度是国家依据法律规定，通过国民收入再分配，保障居民基本居住水平的一种制度。它是一种在住房领域内实行的社会保障制度，其实质是政府利用国家和社会力量，通过行政手段为中低收入家庭提供适当住房，我国住房保障制度的根本目的是解决中低收入者的基本住房问题。

从20世纪90年代开始，我国逐步建立起了城市最低生活费标准、最低工资标准、失业保障、养老金社会统筹发放等多方面社会化的保障体系。在“保吃穿”“保就业”“保养老”的基础上，从2004年起，“保住房”成为了完善社会保障体系的重点指向和社会关注的焦点。近年来，“蜗居”“房奴”“夹心层”等反映住房问题的新词层出不穷，成为社会热议的话题，也凸显出住房问题在新时期的重要性。

一、云南省城镇保障性住房的政策演变

1980年，邓小平同志提出住房改革“商品化、社会化和私有化”的思路，之后中国的住房改革采取了渐进式发展的政策。1994年，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》首次把“建立以中低收入家庭为对象，具有社会保障性质的经济适用住房供应体系”列为我国城镇住房制度改革的一项基本内容和任务。此后的15年间，国家在保障低收入人群住房方面形成了一系列的制度。住房保障制度正式形成的标志是2007年住房保障司成立。2007年，国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》以及《经济适用房管理办法》和《廉租住房保障办法》，将住房问题上升为重要的民生问题，住房制度改革重点转向低收入住房困难家庭。

为了响应中央政府关于城市保障性住房的大政方针，云南省也在积极落实和推行相关政策。从云南省整个房改的进程来看，住房保障的发展大致可以分为4个阶段，即前市场化阶段（1994年之前）、市场化探索阶段（1994～1998年）、快速市场化阶段（1998～2007年）、市场和保障的双轨发展阶段（2007年至今）。从2007年开始，云南省保障房的相关文件对保障的目标不断扩展、保障制度不断完善。从《云南省住房保障政策文件汇编》来看，云南省保障性住房的第一份文件是2007年《云南省人民政府贯彻国务院关于解决城市低收入家庭困难若干意见的实施意见》，云南省相继出台了保障房相关配套文件50余个，政策制度不断完善。在政策体系不断完善的过程中，云南省住房保障体系发生实质性的转变，经济适用房数量逐年降低，以公租房为代表的租赁型保障正在逐渐取代产权型保障的主导地位。保障形式转变的另一方面是保障形式的并轨。2009年、2011年云南省政府又先后出台《云南省人民政府关于进一步加快保障性安居工程建设的实施意见》《云南省人民政府关于大力推进保障性安居工程建设的意见》，指出要“突出廉租保底、公租解困、农村改危、抗震安居、市场调控”的5大工作重点，力争通过10年左右持续不断的努力，使全省人民都拥有一套安全舒适的住房，实现“各安其居而乐其业”的目标。在保障房体系建设方面，云南省不断探索创新，从2011年起，实行“两房并轨”建设公共租赁住房。将廉租住房与公共租赁住房合并建设。这有助于简化住房保障体系，便于政府统一化、规范化管理和公众的监督。公租房的推行可以实现保障方式向“以租为主、租补结合”的方式转变。

在廉租房、公租房建设的基础上，2010年1月23日，云南省政府发布《云南省人民政府关于推进城镇和国有工矿棚户区改造工作的实施意见》指出，棚户区改造是保障性安居工程建设的重要内容，是保障和改善民生的重大举措。棚户区改造主要是解决城镇和国有工矿企业低收入群众的住房困难。2014年，云南省人民政府发布《关于进一步加快推进棚户区改造工作的通知》，云南省的保障性住房从此开始重点转入棚户区改造，2014年改造11.56万户。

随着建立多层次住房保障体系已经成为各级政府履行公共服务职能的长期要求以及保障性安居工程任务量的增加，2011年，云南组建全国首个省级住房保障机构——云南省住房保障局，将对住房保障工作进行统筹规划和组织协调，起到统一管理的综合职能作用。

在完善建设模式方面，2011年4月2日，《云南省人民政府关于大力推进保障性安居工程建设的意见》（以下简称《意见》）正式出台。《意见》提出，实行“两房并轨”建设将廉租房与公共租赁住房合并建设，由政府主导实现多种方式建设保障性住房。在政策扶持方面，各地住房公积金增值净收益扣除风险准备金和管理费用后的余额，应全部用于保障性安居工程建设。各地要从土地出让总收入中提取5%、房地产开发税收中提取10%的资金拨入保障性住房建设资金专户，用于保障性安居工程建设。各级财政投入的资金（含中央和省级补助资金）可以用于直接投资或作为政府资本金注入，也可用于投资补助和贷款贴息。在融资方面，要积极引导社会资金投入，积极引导各类社会资金通过信托、债券、BT等方式投入保障性安居工程建设。2012年3月5日，云南省人民政府发布《关于做好2012年全省城镇保障性安居工程建设工作的意见》，提出创新保障性住房的建设模式，采取政府投资建设、政企共建、企业自建等方式建设或筹集保障性住房。同时提出规划建设保障性住房与普通商品房混合建设的大型综合性社区。

为有效解决农业转移进城人口住房困难，提高农业转移进城人口生活质量，有序推进云南省特色新型城镇化进程，2014年6月17日，云南省保障性住房建设和农村危房改造领导小组办公室出台《关于进一步做好农业转移进城人口住房保障工作的通知》，提出原则上将1／3可分配公共租赁住房用于解决省内农业转移进城人口住房困难。目前，云南已将城市中等偏下收入家庭、高校毕业生等新就业人口，以及外来务工人员纳入城镇保障性安居工程覆盖范围。

时至今日，云南住房保障体系已经日趋健全和完善，随着廉租房、经济适用房、公共租赁房以及棚户区、城中村改造等保障性住房建设力度的不断加大，更多的保障性住房将呈现在广大人民群众面前，以多种方式、多种手段满足不同社会阶层、不同人群的居住需求。

二、云南省城市住房保障体系的运行现状

保障性住房是与普通商品房相对应的一个概念，是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。目前，云南省形成了一套包括廉租住房、经济适用住房、限价商品住房及公共租赁房的住房保障体系。

（一）保障目标——层次多、范围广

很多人认为，住房保障体系的目标应当是“人人买得起房”，这个认识有很大的片面性。根据国际经验和我国的国情，住房保障体系完善的首要标志，是“人人享有适当住房”。住房保障体系的核心是保障人人享有基本住房权利。事实上，除非到了物质极大丰盈的理想社会，否则“人人买得起房”，或者“人人在需要的时候就能买得起房”是个难以实现的梦想。因为社会中总会有一部分低收入群体、特困群体因为种种原因一辈子无法有足够的收入来买房子。还有占比重更大的工薪阶层，他们虽然有可能积攒起一些买房子的钱，但他们的购买力累积程度相对于其需求存在着时滞，即需要满足住房需求的时间在前，逐步有能力支付购房款在后。这在各国皆然。在市场经济条件下，为了保障每个人都有房子住，政府就需要实施一些特殊的政策措施来帮助这些单纯依靠市场解决住房有困难的群体。这个政策体系的总称，就叫作住房保障体系。住房保障体系要解决的是“买不起房时怎么办”的问题。其目的在于保障社会成员的基本生存权和居住权，从而维护社会稳定和促进社会公平。^[2]

（二）保障体系——层次多、覆盖全

云南省的住房保障体系是一个多层次的体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，租售并举，针对不同的受惠群体而在对应的政策倾向和优惠程度上体现出一定的区别和联系。对于最低收入家庭，政府提供可租赁的廉租住房；低收入家庭和经济条件相对较好的中等收入家庭可以购买经济适用住房；中等偏下收入住房困难家庭、新就业人员和外来务工人员可以租赁公共租赁住房；而对于中高收入家庭可通过市场购买、租赁商品住房。当前，云南省城镇保障性安居工程包括廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、城市棚户区改造等类别。^[3]

1.廉租住房

（1）廉租住房的概念。廉租住房是政府向城镇最低收入家庭提供的基本住房保障，是指政府以实物配租、租赁住房补贴或租金核减的方式，向符合城镇居民最低生活标准且住房困难的家庭提供的具有社会保障性质的住房。

（2）廉租住房的保障对象。对那些完全无力或基本无力解决住房问题的社会群体，他们的住房需求主要由政府承担。廉租住房就是通过基本不要钱的方式，由政府向社会低收入群体提供救助性保障的基本方式之一。2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）指出，城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径。救助性保障的特点是做到应保尽保。粗略估计，在城镇人口中大约有15%～20%的人群属于上述低收入范围。廉租住房的建筑面积控制在50平方米以内。目前，云南省所有区县在这一目标上基本实现。从2011年起，云南省对廉租住房与公共租赁住房并轨，统筹为公共租赁住房，实施统一管理。廉租住房的保障对象是城镇低收入住房困难家庭，公共租赁住房的保障对象主要是城镇的“夹心层”，即城市中等偏下收入家庭、高校毕业生等新就业职工、外来务工人员等。两者虽然保障对象不同，但都属于实物配租的住房保障方式。

（3）廉租住房的申请条件。以昆明市为例，申请公共租赁住房必须同时符合以下条件：一是申请人应具有本市户籍，且申请家庭成员中至少有1人取得本市户籍时间满3年；二是申请人不具有本市户籍，但持有本市居住证和用工合同满5年或持有本市营业执照和地税部门完税证明2年；三是申请人家庭收入符合本市中等偏下收入家庭收入标准；四是在本市无住房或低于本市住房保障标准的。^[4]

2.经济适用房

（1）经济适用房的概念。经济适用房是国家为解决低收入住房困难家庭住房问题而修建的普通住房，是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性商品住房。经济适用住房的套型建筑面积控制在60平方米左右。

（2）经济适用房的保障对象。经济适用房的保障对象是有一定自我改善能力，但能力不足或严重不足的人群。援助的含义是政府通过一定的政策方式提高低、中等收入群体的住房消费能力，帮助迫切需要改善的人群及时获取住房。住房能力不足的人群是一个复杂的构成。主要表现为城镇中负担较重的普通工人和“农民工”以及我们熟知的“蚁族”，即刚毕业的大学生群体。援助性保障需要针对不同层次采取不同的援助方式。对于有一定自我购房能力，但能力严重不足的人群，典型的援助方式是经济适用房。经济适用房是一种带有商品房性质的政策性保障房。其特点首先是政策保障房，政策体现主要是免交土地出让金、政府规定准入“门槛”和由政府分配住房等；其次又具有一定的商品房性质，需要购房者自行购买。

（3）云南省经济适用住房的申请条件。云南省经济适用房的保障规模在城市人口的15%左右。经济适用房的保障水平是60平方米左右。以昆明市为例，2010年申请购买经济适用房必须同时具备以下条件：一是具有五华、盘龙、官渡、西山4区（含呈贡新城）常住城镇居民户口（含符合昆明市安置条件的军队人员）；二是已婚（含未满30周岁离异带小孩或丧偶带小孩），或年龄在30周岁以上的单身无房户；三是申请家庭无住房或家庭人均住房建筑面积低于我市人均住房建筑面积60%的；四是申请家庭的人均月收入低于统计部门公布的上一年度城镇居民人均可支配收入的80%；五是申请家庭的家庭成员未享受过住房实物福利分配（包括按房改政策购买原公有住房，购买安居工程住房、解危解困住房，国家或单位给予了补贴的集资建房、合作建房等）。^[5]

（4）经济适用房的房源供给。经济适用房的房源主要有三种：一是政府提供划拨用地，通过招投标方式引入开发企业统一开发建设，中低收入群体向住房保障部门申请、摇号购买；二是单位利用自有存量土地，通过自建或与其他单位合建的方式，以低于市场的价格出售给本单位职工；三是政府回购开发商在商品房项目中配建的经济适用住房，面向中低收入阶层出售。经济适用住房的价格由价格主管部门按照利润率不超过3%核定。

3.公共租赁住房

（1）公共租赁住房又称政策性租赁房，是过渡性解决城市中等偏下低收入、住房困难家庭和新就业人员、外来务工人员等“夹心层”群体住房困难的一个新的住房保障产品，是指通过政府或政府委托的公共机构，按照低于市场租价向中低收入的住房困难家庭提供可租赁的住房，或者以承租者能承受的地域市场租金标准提供租住。公共租赁住房不是归个人所有，而是由政府或公共机构所有。

（2）公共租赁住房的供应对象。公共租赁住房供应对象包括已通过经济适用住房、限价商品住房资格审核，尚在轮候的家庭以及其他住房困难家庭，还有刚毕业的大学生和外来务工人员。公共租赁住房租赁期一般最长5年。^[6]《云南省人民政府关于大力推进保障性安居工程建设的意见》（云政发〔2011〕64号）已经明确，从2011年起，云南省将廉租住房与公共租赁住房合并建设，统一规划、统一选址、统一建设公共租赁住房。2014年8月18日，云南省政府发布《关于进一步做好全省公共租赁住房和廉租住房并轨运行工作的通知》，提出确保每年将1／3可分配的公共租赁住房用于解决农村转移进城人口住房问题。并轨后公共租赁住房保障对象，包括原廉租住房保障对象，即符合规定条件的城镇低收入住房困难家庭；也包括原公共租赁住房供应对象，即符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的农村转移进城人口或外来务工人员。公共租赁住房是政府以实物配租的方式，向低收入阶层提供的、户型面积低于60平方米、租金缴纳标准高于廉租住房租金标准，但不得超过同地段同档次住房市场租金的80%的住房。区分不同区位、项目，目前昆明市的公共租赁住房租金为9元／平方米至17元／平方米不等。

（3）公共租赁住房的申请条件。申请承租公共租赁住房须同时符合下列条件：一是申请人应具有本市户籍，且申请家庭成员中至少有1人取得本市户籍时间满3年；二是申请人不具有本市户籍，持有本市居住证和用工合同满5年或持有本市营业执照和地税完税证明2年；三是申请人家庭收入符合本市中等偏下收入家庭收入标准；四是在本市无住房或低于本市住房保障标准的。

4.城市棚户区改造

（1）城市棚户区的概念：城市棚户区是城市规划区范围内，简易结构房屋较多、房屋质量较差、建筑安全隐患多、适用功能不完善、配套设施不健全的区域，包括集中连片和非集中连片棚户区改造、城镇旧住宅区综合整治和城中村改造等类型。位于城市规划区内的国有工矿棚户区（含煤矿棚户区）统一纳入城市棚户区范围。棚户区改造的工作重点是城市棚户区改造、国有工矿棚户区改造、国有林区棚户区改造和国有垦区危房改造。^[7]

（2）棚户区改造的目标：2013年10月18日，云南省人民政府发布《云南省人民政府关于加快推进棚户区改造工作的实施意见》，提出把棚户区改造与提升城乡人居环境、完善住房保障体系和建设城市综合体有机结合起来，以有效改善群众住房条件为出发点和落脚点。提出棚户区改造的目标是：2013～2017年，全省改造各类棚户区50万户，其中，城市棚户区47.27万户，国有工矿棚户区1.005 9万户（含煤矿棚户区0.174 2万户），国有林区（场）棚户区（危旧房）0.178 1万户，国有垦区危房1.542 9万户（含华侨农场非归难侨危房0.090 8万户），基本完成3 000万平方米的棚户区改造任务，有效改善150万人的居住水平和生活环境。

2014年《云南省政府工作报告》指出，2014年计划基本建成保障性住房480万套；新开工700万套以上，其中各类棚户区住房改造470万套以上。这是近年来首次在政府工作报告中明确提出棚户区改造的具体数字。传递出的信号无疑更加清晰，继续加强棚户区改造、统筹城乡发展将是下一步保障性安居工程建设的工作重点。

（3）棚户区改造中存在的困难和问题：一是项目进展不平衡。部分地方政府和企业、单位对棚户区改造的重要性认识不足、积极性不高，加之国家补助标准偏低，州、市、县、区财政无法配套资金，前期工作手续复杂，导致一些地方的项目进展缓慢。二是资金筹集困难。各类棚户区改造普遍筹资困难，尤其是林区、垦区、煤矿棚户区基础差、历史欠账多、贷款难度大、筹资压力大，大部分需要企业和职工自筹资金进行改造。一些项目缺乏融资平台，筹资渠道少，配套资金到位率不高。三是配套设施有待完善。部分入住的安置房项目，由于资金压力大，配套基础设施和公共服务设施不健全、不完善。四是项目管理有待加强。由于棚户区改造项目点多、面广、线长、实施主体多样，各地建设水平、管理水平和技术力量参差不齐，一些项目监管力量薄弱，工程管理有待加强。

经过探索实践，云南省基本形成了一整套包含廉租房、公共租赁房、经济适用房等9种类型的保障性安居工程体系。覆盖范围已经扩大到城镇中等偏下收入群体、外来务工人员、大学毕业生等新增就业人员。

（二）保障运行机制——建立“建设、审核、分配、管理”四大体系

云南省围绕保障性住房“建设、审核、分配、管理”四个重要环节，创新管理模式，完善工作机制，保证了各项住房保障制度措施落到实处。

建设管理方面：一是规划选址上，选择在交通便利、基础设施齐全、公用事业完备、就业方便的城区，并且临近城市的轨道交通、公交站点，保障居民的出行要求；二是实行“两房并轨”建设公共租赁住房，按照以人为本、方便适用原则和分散配建与集中建设相结合的要求加强公租房规划设计工作；三是政策支持上，在财政政策、土地政策、税费政策方面，实行“四个优先”。

资格审核方面：一是坚持“同等条件低保、特困家庭优先”的分配原则，严格准入审核，坚持申请、审核、公示、轮候、配租、复核、退出制度和社区、街道办事处（乡镇）、住房保障部门“三审核两公示”制度，严禁向不符合住房困难标准的家庭供应保障性住房；二是建立定期核查工作机制。省、市、县住保部门会同相关部门，对保障性住房轮候家庭开展定期核查，复核备案家庭准入情况，严格准入制度。

房源分配方面：一是采取轮候和按条件优先排序相结合的方式，实行政策、程序、房源、配租配售对象、摇号过程、摇号结果完全公开；二是充分利用政府门户网站、广播、电视、报刊以及张榜公示等多种方式公开和宣传保障性住房分配管理相关政策，多渠道多方式地定期向社会公开分配政策、分配房源、分配程序、分配对象、分配过程、分配结果、退出机制等信息，主动接受社会和群众监督。

后期管理方面：一是完善住房档案，根据保障对象和保障房源，做到一户一档、一套一档，全面准确，并根据保障对象家庭住房、收入变动情况，及时变更住房档案，实现保障性住房档案的动态管理；二是创新物业管理，保障房小区可以实行住户自我管理、自我服务，也可以聘请专业机构提供物业服务，目的在于及时了解保障房的出租、转租、转借、调换、经营、转让、空置等情况，发现违反规定使用保障房的，物业管理机构及时报告住房保障行政管理部门；三是强化退出机制。采取年审、资格重审、不定期检查、定期抽查的“两审两查”方式，对住房保障对象资格和保障性住房使用情况进行动态管理，建立举报制度，公布举报电话，及时纠正闲置、出租、出借、改变用途等违规使用行为。对于不再符合条件的，在规定期限腾退或按市场标准收取租金，强化租后监管。

三、当前云南省保障性住房制度存在的几个主要问题

云南省政府高度重视保障性住房建设，保障性住房制度不断完善，资金投入制度、分配制度、动态退出制度等逐步完善，保障规模和数量不断增加，保障性住房建设成绩斐然。但在实际运行过程中存在以下几方面问题。

（一）制度法规体系尚不健全

住房保障作为一项重要的民生政策，需要完善的制度法规体系作为后盾。德国、美国、新加坡等发达国家城市的住房保障水平较高，与健全的法律制度保障密不可分；目前，云南省现行的各层次住房保障制度在实施过程中出现的种种问题，与缺乏规范的制度法规约束紧密相关。基于住房保障法制化滞后的现状，鉴于国内厦门、重庆等地区的有益经验，应尽快出台相关的法律法规，从法律上规定住房保障的目标、对象、原则、方式、资金来源、准入和退出机制等，来切实实现公民“居者有其屋”的保障目标。

（二）保障性住房筹集资金难，缺乏创新型长效融资机制

按照云南省保障性住房的建设规划，“十二五”期间，云南省规划建设250万套保障性住房，预计解决800万左右城乡中低收入群众住房困难问题。但由于面临资金短缺、来源渠道不明确等问题，保障计划难以落实。资金是保证保障性住房顺利建设的关键因素。

（三）保障性住房配套设施不完善引发的空置

2015年，云南省保障性住房有2.3万套空置，其主要原因是基础设施不配套，低收入家庭即使申请到住房也由于配套设置不完善而不愿入住。^[8]许多城市由于保障性住房资金有限，城市土地供给紧张，加之深受“土地财政”的影响，收益高、区位好的土地通常用于利润高、效益好的项目建设。保障性住房作为社会保障的一部分，因其经济利益不明显，而被挤压在城市边缘地带。保障性住房建设的边缘化是目前我国大多数城市的共同特征。这些城市边缘地带基础设施薄弱，需要长时间的完善。而且保障性住房小区与其他区域缺乏空间上的协调，未能实现基础设施的资源共享，致使许多低收入家庭因其生活成本过高而放弃入住，产生保障性住房大量空置。

（四）将农民工纳入城市住房保障体系的困境

农民工的城市住房保障问题不仅是社会热点问题，也是地方政府治理中的难点问题。目前农民工的居住形式以租赁住房和单位宿舍为主，工地工棚和生产经营场所居住的农民工比重下降，小城镇自购住房的农民工增加。^[9]云南省从2014年开始出台了一系列文件用于解决农民工住房保障政策，但是，很多政策仅停留在探索层面，对解决农民工住房问题的实际作用非常有限。这里，“应然”层面的制度政策与“实然”层面的地方实践之间成为矛盾。将农民工纳入城市公共住房问题涉及城市空间资源和财政资源的重新分配，势必加大地方政府的财政支出。另外，一旦开放对农民工的住房保障，本地群体与外来群体势必因有限的公共住房资源而产生竞争、矛盾和冲突，正如流动人口子女进入城市公办学校所引发的问题一样。将农民工纳入城市住房保障体系，不是简单的住房市场问题，而是一个社会结构性和制度性问题。要解决这个问题，需要解决中央与地方，以及人口流入地和流出地之间的横向财政经费转移等各种问题。

（五）保障房建设中政府作为唯一供给主体的缺陷

从发达国家的实践看，保障性住房供给主体涵盖了政府、市场与社会组织，包括国有住房开发公司、开发商、专业建筑商、住房协会、住房合作社等，呈现出多中心治理的特征。但是，目前我国的住房供给基本上只能靠政府，市场与社会力量参与不足，资金渠道狭窄，竞争机制缺乏，供给效率低下，严重制约了保障性住房的发展和供给。当前我国保障性住房建设的资金来源，一是中央财政补贴，二是地方各级政府的资金投入。这使政府在保障性住房的资金投入上面临极大的资金压力。只有让多主体参与保障房建设，才能拓宽投融资渠道。

四、云南省保障性住房体系建设管理思路

（一）完善保障性住房的法律法规

健全的法律法规体系是政策制定的基础和实施的保证。当前，发达国家大都拥有以法律形式存在的、较为完善的住房保障制度，这些法律法规明确地规定了住房保障的目标和内容。因此，需要对保障性住房的准入标准、等级、转让办法等做出详细的规定。

（二）发展政策性住房金融，拓宽投融资渠道

在发达国家，财政性资金一般不直接投资保障性住房开发，而是通过提供低息贷款或公共财政补贴的形式撬动私人机构或社会组织进入保障性住房建设领域。具体措施有：一是建立投融资平台。积极探索建立政府保障性安居工程建设管理投融资平台，实施保障性安居工程的投融资、建设和运营工作。中央和省补助资金，可作为各地政府注入投融资平台的资本金，提高资信等级，增强投融资平台的融资能力。二是加大金融信贷支持。鼓励金融机构向符合条件的各类投融资主体发放保障性安居工程建设中长期贷款，逐步探索建立保障性安居房贷款风险补偿和风险分担机制，引导信贷资金投入。三是引导社会资金投入。充分发挥市场机制作用，积极引导各类社会资金通过信托、债券、BT等方式投入保障性安居工程建设。

（三）充分重视租赁型保障住房的作用，加大其在保障性住房中的比例

从世界各国的住房保障经验来看，租赁型公共住房将成为我国公共住房政策的重要组成部分，能有效解决当前住房制度所面临的阶段性困境。公共租赁住房的最大优点是覆盖人群广泛，可根据补贴标准灵活调整，并且补贴对象明确、操作透明，适于建立退出机制。大力发展公共租赁住房有利于尽快缓解保障性住房供应不足的突出问题。

大力发展公共租赁住房有利于多层次解决各类低收入群体的住房需求。当前，保障性住房的需求潜力较大：随着土地市场化配置进程下住房价格的上涨，许多低收入群体穷其一生也不可能买得起房，只能以较低的租金价格取得住房使用权；低收入群体中有相当比重的人群职业特征为产业工人、商业服务业人员和个体经营户，这部分群体对居住场所的选择往往跟随工作地点的变动而迁移，体现出较强的流动性，因而中短期的租赁型公共住房更符合其住房要求，并有助于减少生活、出行的附加成本；部分住房困难的低收入群体是刚进入社会的毕业生或打工白领，这部分群体处于暂时性的购买力不足阶段，需要过渡性的租赁型公共住房以满足短期内的居住需求。因此，作为完善的住房市场，建立一个稳定的、规模化的公共租赁住房市场很有必要。

（四）注重公共住房的选址，防止空置以及贫民窟的出现

公共住房的选址和布局既关系到城市总体规划和和谐，也与社会的稳定和谐紧密相关。如果公共住房集中在城市特定区域，形成了贫民窟，低教育水平、低就业率、高犯罪率就会成为影响城市和谐的因素。倡导“贫富混居”的方案把廉租房建在普通住宅区。另外，对于已经形成的低收入居住区，政府应制定合理的公共住房政策，加大公共投入，提供健全的服务配套设施，如学校、道路、文化娱乐设施等，改善居住环境，防止保障房的大量闲置。

（五）以“以购代建”的方式利用好社会存量商品房房源

为加快推进保障性住房建设，昆明市将加快推进保障性住房“以购代建”模式来拓宽房源筹集渠道，并改以往以实物配租为主为今后的货币化补助为主。截至目前，昆明市历年来以购买方式筹集保障性住房房源有9 890套，其中公共租赁住房8 568套。从2014年开始，昆明市就尝试用“以购代建”的方式解决城市棚户区改造，即购置普通商品房用于安置棚户区拆迁户。在2015年4月11日公布的“省八条”第六条就明确指出“鼓励房屋征收货币化安置补偿款购买存量商品房”，并补充规定“在对被征收人实行货币化安置后，各县、市、区人民政府可以统一组织被征收人购买商品房用于安置”。并在居民户口和子女教育方面有明确的规定。相关政策的陆续出台，为“以购代建”异地安置的产生奠定了政策基础。

鉴于目前商品房库存量较大的实际情况，昆明市推出涵盖金融、用地等在内的24条新政，新政规定，从2016年开始，全市不再新建保障性住房，用“以购代建”的方式，购买符合保障性住房面积、户型等要求的存量商品房作为保障性住房，从库存的一些商品房转为保障性住房。从库存大的角度看，商品房转成保障房，可以消化市场上的一些库存量，但操作起来，商品房和保障房的货币成本是不一样的，两者之间的差价如何化解？由谁来承担？这些问题需要不断探索，省内其他商品房存量较大的地区也可以探索借鉴。

参考文献：

［1］郑思齐、张英杰：《保障性住房的空间选址：理论基础、国际经验与中国现实》，《现代城市研究》2010年第9期。

［2］云南省住房和城乡建设厅：《云南省住房保障政策文献汇编》，2014年9月，内部资料。

［3］赵晔琴：《论农民工纳入城市住房保障体系之困境》，《吉林大学社会科学学报》2015年第6期。

［4］陈淮：《构建符合中国国情的住房保障体系》，《北京日报》2009年3月2日。

［5］王鸿春、张晓冰：《解决中低收入家庭住房问题策论》，《北京日报》2007年5月14日。

［6］郑艳玲：《我国保障性住房建设的问题与对策研究》，《发展研究》2015年第5期。

［7］国家统计局：《2014全国农民工检测调查报告》，2015年4月29日。

（作者单位：云南省社会科学院社会学所）

【注释】

[1]转引自郑思齐、张英杰《保障性住房的空间选址：理论基础、国际经验与中国现实》，《现代城市研究》2010年第9期。

[2]陈淮：《构建符合中国国情的住房保障体系》，《北京日报》2009年3月2日，第18版。

[3]云南省住房和城乡建设厅：《云南省城镇保障性安居工程建设管理工作相关政策措施解答》，2012-9-13，http：／／www.yn.gov.cn／yn_wsbs／yn_zhuf／yn_bzzf／201209／t20120913_7276.htm l.

[4]云南省人民政府：《购买经济适用住房的条件》，2012-09-12，http：／／www.yn.gov.cn／yn_wsbs／yn_zhuf／yn_bzzf／201209／t20120912_7184.htm l.

[5]云南省人民政府：《申请公共租赁住房的条件》，2012-09-12，http：／／www.yn.gov.cn／yn_wsbs／yn_zhuf／yn_bzzf／201209／t20120912_7184.html.

[6]《加快推进保障性住房建设，全面完善住房保障体系 造福百姓 安居昆明》——昆明市政府保障性住房（宣传册）。

[7]云南省住房和城乡建设厅网站：http：／／www.ynjst.gov.cn／detail.aspx？id＝8574＆did＝817。

[8]郑艳玲：《我国保障性住房建设的问题与对策研究》，《发展研究》2015年第5期。

[9]国家统计局：《2014全国农民工检测调查报告》2015年4月29日。