我国保护金融安全的法制概况

二、我国保护金融安全的法制概况

(一)保护金融安全的法律体系

金融安全是一种较新的提法，世界上大多数国家都很少有直接以金融安全命名的法律，但这并不妨碍在立法精神和立法内容中体现出保护金融安全的主题。根据金融安全的分类标准可以对保护金融安全的立法作出以下分类:以保护对象为标准，可以分为保护货币安全的立法、保护银行业安全的立法、保护证券业安全的立法等;以保护范围为标准，可以分为保护国际金融安全的立法、保护国家金融安全的立法、保护金融机构安全的立法等，但这些都不是严格法律意义上的分类。笔者认为，保护金融安全的法律大致可以分为两大类，一类是关于金融业的立法，主要包括银行法规(中央银行与商业银行法)、保险法规、货币法规、证券期货法规、投资基金法规、信托法规、票据法规、信用法规、外汇法规、金融信息法规、金融监管法规以及国际金融公约、协定。另一类是与金融密切相关的法律，包括民事法律中的合同法、担保法，刑事法律中的刑法，诉讼法律中的民事、行政、刑事诉讼法以及仲裁法，经济法律中的公司法、外贸法、会计法、审计法、破产法，行政法律中的行政许可法、行政处罚法等。此外，在宪法、国际法等部门法中也可以找到有关保护金融安全的法律渊源。

应该指出的是，由于保护金融安全的法律法规发展时间不长，它们分散在不同的部门法之中，各种法律规范之间还缺乏明确的逻辑联系，尚未形成独立的门类和体系，还需将它们进一步整合，使之逻辑清晰、衔接顺畅、相辅相成、配合紧密，共同服务于维护金融安全的目标。同时我们也注意到，现在有些国家已经开始筹划制定保护金融安全方面的纲领性法律，如2003年7月17日法国议会通过的《金融安全法》，就是第一部直接以“金融安全”冠名的重要法律。可以预见，今后关于金融安全的立法必定会有更大的发展，在金融法制中占有一席之地。

(二)我国保护金融安全的立法成就

我国保护金融安全的立法起步较晚，但在近年得到了迅速的发展。在改革开放之前，我国的金融体制非常单一，金融领域的法律基本上处于空白状态。1948年由华北人民政府发布、新中国成立后一直沿用的《成立人民银行和发布人民币的公告》，其中规定了人民币的法偿性，^[29]可以视作我国最早的关于金融安全的立法。改革开放初期，随着大规模法制建设的开展，为了适应我国金融体制变动的需要，国家颁布了一些金融法规，其中以国务院颁布的《保险企业管理暂行条例》、《银行管理暂行条例》、中国人民银行颁布的《金融信托投资机构管理暂行规定》最具有代表性，它表明国家已将金融立法工作提上了议程。但这一时期的金融立法数量少，不足以保护金融安全。20世纪90年代以后，随着建立社会主义市场经济体制目标的提出，金融体制开始了大规模的改革，金融新生事物层出不穷，金融大案要案也时有发生。在这种背景下，大量的金融立法应运而生，形成了我国金融立法的第一个高峰。1994年我国颁布了《外资金融机构管理条例》、《金融机构管理规定》等法规，1995年又出台了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《保险法》和《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》等金融法律法规，因此这一年被人们称为金融立法年。在较短的时间里，一大批规范金融机构和金融行为的法规相继出台，其中关于市场准入、公司治理和内控、任职和从业资格、财务会计管理与审计、市场退出等问题的规定不同程度地涉及了金融安全。刑法也对打击金融犯罪作出了相应规定。1997年亚洲金融危机爆发后，我国出台了证券法，并推出了大量的金融监管法规，如《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》、《金融违法行为处罚办法》、《人民币利率管理规定》、《贷款风险分类指导原则(试行)》、《保险业监管指标》等，以应对严峻的金融风险形势。进入21世纪后，我国金融领域出现了新格局。我国加入世界贸易组织使得金融业面临巨大的机遇和挑战，党的十六大正式确立了21世纪初期我国经济社会发展目标，指明了金融改革的方向。经济全球化趋势日益增强，金融创新的步伐日益加快，金融国际化日益密切，在这些因素的刺激下，我国迎来了金融立法的第二次高峰。2003年中国银监会挂牌成立，我国出台了《银行业监督管理法》，并对《人民银行法》、《商业银行法》进行了修改，使得金融法治的框架更为合理清晰，在此前后我国还相继颁布了《信托法》、《证券投资基金法》、《企业集团财务公司管理办法》，并对《证券法》进行了修订，填补了金融法制领域的一些空白，并制定了《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》、《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》等专门保护金融安全的法规。同时，与金融安全相关的法律规范，如《会计法》、《对外贸易法》、《公司法》、《刑法》等也相继出台或进行修订。据统计，仅改革开放以来，我国制定的金融方面的法规有480多个，^[30]这些金融法律法规可以说是我国保护金融安全立法中的基本组成部分，也是最为庞大的部分。再加上其他部门法中蕴涵的关于金融安全方面的规定，使得我国关于金融安全的立法具备了一定的规模，完成了在金融安全领域从无法可依到基本有法可依的重大转变。值得注意的是，经过近几年来实践经验的总结与发展，我国对金融安全的立法保护水平跃上了一个新台阶，2005年至2006年间我国反洗钱法律制度取得了重大进展，2006年10月31日全国人大常委会正式通过了《反洗钱法》，同时还修改了《银行业监督管理法》，之后中国人民银行制定的《金融机构反洗钱规定》接连出台，这些法律法规均将于2007年1月1日起施行。从上述立法进程可以看出，我国金融安全的法制建设是与金融业的发展、金融体制改革同步的;我国现阶段的具体国情造就了中国的金融安全立法。

从法律形式上看，我国的金融安全立法既有全国人大及其常委会制定的法律，全国人大及其常委会批准的国际条约，也有国务院根据全国人大及其常委会授权制定的授权立法及行政法规，省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性法规，国务院各部门和省、自治区、直辖市人民政府、省会城市、较大的市人民政府制定的行政规章，还包括最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释。主要有以下几类:

1.综合性法律法规。我国的综合性法律法规包括宪法、民法、刑法、行政法、诉讼法、环境法、国际法、军事法等，各个法律法规的调整对象和调整方法各有差异，它们对金融安全问题的调整主要是在各自的调整对象与金融安全产生联系的领域中进行。从调整方法上看，有的是作出原则性的规定，如宪法;有的是间接调整，如行政许可法为金融领域的行政审批监管事项提供了依据;有的则是可以直接用来解决金融安全问题，如民事诉讼法中的公示催告程序可以用来处理票据遗失问题，担保法中的保证、抵押、质押规定可以用来解决贷款安全问题，等等。这部分法律数量庞大，难以一一罗列。

2.专门针对金融领域的立法。我们往往称之为金融立法，其调整对象是各类专门的金融活动，金融立法集中规范了各类金融行为和事件，其中大量的规定都涉及金融安全问题，是我们对金融安全问题适用法律的直接依据。这些法律法规有比较清晰的结构，主要依托于全国人大及其常委会制定的基本法律及国务院制定的行政法规，作出具体规范的则是中国人民银行及中国银监会、保监会、证监会制定的部门规章。现行有效的涉及金融安全保护的金融法律法规大致有以下几类:

(1)金融领域的综合性立法:主要有《中国人民银行法》、《关于金融体制改革的决定》、《金融违法行为处罚办法》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、《加入WTO后中国金融业对外开放的内容与时间》、《金融机构撤销条例》、《国有重点金融机构监事会暂行条例》、《中国人民银行突发事件应急预案管理办法》、《中国人民银行行政许可实施办法》、《中国人民银行行政处罚程序规定》、《金融机构高级管理人员任职资格管理办法》、《外资金融机构中、高级管理人员任职资格暂行规定》、《外国金融机构驻华代表机构管理办法》、《金融稽核检查处罚规定》、《关于对金融机构违法违规经营责任人的行政处分规定》等。

(2)银行安全方面的立法:包括《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行中间业务暂行规定》、《国有独资商业银行监事会暂行规定》、《城市合作银行管理规定》、《城市信用合作社管理办法》、《城市信用合作社联合社管理办法》、《农村信用合作社管理规定》、《农村信用社县级联合社管理规定》、《农村信用合作社机构管理暂行办法》、《网上银行业务管理暂行办法》、《商业银行信息披露暂行办法》、《商业银行内部控制指引》、《外资金融机构驻华代表机构管理办法》、《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》、《商业银行市场风险管理指引》、《商业银行内部控制评价试行办法》、《银行业监管统计管理暂行办法》、《汽车贷款管理办法》、《商业银行房地产贷款风险管理指引》、《商业银行房地产贷款风险管理指引》等。

(3)货币、票证、结算、外汇安全方面的立法:包括《票据法》、《人民币管理条例》、《外币代兑机构管理暂行办法》、《人民币图样使用管理办法》、《经营、装帧流通人民币管理办法》、《中国人民银行假币收缴、鉴定管理办法》、全国人大常委会《关于惩治骗购外汇逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》、《个人存款账户实名制规定》、《人民币银行结算账户管理办法》等。

(4)保险安全方面的立法:包括《保险法》、《保险机构投资者股票投资管理暂行办法》等。

(5)证券安全方面的立法:包括《证券法》、《短期融资券管理办法》、《短期融资券承销规程》、《短期融资券信息披露规程》、《全国银行间债券市场债券远期交易管理规定》、《全国银行间债券市场金融债券发行管理办法》、《信贷资产证券化试点管理办法》、《国际开发机构人民币债券发行管理暂行办法》、《证券公司短期融资券管理办法》、《全国银行间债券市场债券买断式回购业务管理规定》、《上市公司非流通股股份转让业务办理实施细则》、《上市公司非流通股股份转让业务办理规则》、《全国银行间债券市场债券交易流通审核规则》、《关于首次公开发行股票试行询价制度若干问题的通知》、《中国证券登记结算公司网络服务投资者身份验证业务实施细则》、《中国证券登记结算公司上市公司股东大会网络投票业务实施细则》、《上市公司股东大会网络投票工作指引(试行)》、《关于加强社会公众股股东权益保护的若干规定》、《上海证券交易所证券投资基金上市规则》、《证券公司债券管理暂行办法》、《证券公司股票质押贷款管理办法》、《证券公司短期融资券管理办法》等。

(6)信托、基金安全方面的立法:包括《信托法》、《信托投资公司资金信托管理暂行办法》、《信托投资公司管理办法》、《货币市场基金管理暂行规定》、《证券投资基金法》、《证券投资基金托管资格管理办法》等。

(7)其他有关立法:包括《外国中央银行财产司法强制措施豁免法》、《金融资产管理公司条例》、《企业集团财务公司管理办法》、《典当行管理暂行办法》、《反洗钱法》、《金融机构反洗钱规定》等。

3.国际条约方面。我国加入或批准的涉及金融安全方面的国际公约主要有《联合国反腐败公约》、《联合国打击跨国有组织犯罪公约》、《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》、《制止恐怖主义爆炸的国际公约》、《经济、社会及文化权利国际公约》、《巴塞尔公约》、《联合国禁毒公约》、《制止向恐怖主义融资公约》等。

除了正式的立法外，在金融行业内部形成的行业组织，如银行同业工会、证券业协会以及证券交易所、期货交易所、证券登记结算公司等通过会员间的民主协商制定了一些行业内部的规约，如《中国证券业协会会员公约》、《证券投资基金行业公约》等，对行业协会的所有成员都有一定的约束力。在实践中，这些行业内部规则得到了主管部门的认可，发挥着类似法律的作用。