在我国设立高等教育评估中介机构的思考

在我国设立高等教育评估中介机构的思考

在我国设立高等教育评估中介机构的思考^[1]

高　军^[2]　沈　红

高等教育评估中介机构是一种介于政府、社会和高校之间的具有独立法人实体地位的一种专门性组织,它通过接受业务委托或者按照自身的宗旨和使命对高等学校的教育教学水平和学科建设等方面进行公正、客观、科学的评估,用其结果来影响委托人和高校决策以及为社会提供信息咨询服务。因而,高等教育评估中介机构具有独立性、专业性、公正性等特点。在我国,“教育评估中介机构”最早由华东师范大学陈玉琨教授于1994年在“中国高等教育学会高等教育评估研究会成立大会暨第五次学术讨论会”上提出,然后由原国家教委高等教育司司长王冀生教授在《高等教育研究》上发表的《建设有中国特色的高等教育评估制度基本要点》一文中见诸发表。现在建立和发展高等教育评估中介机构的理论研究和现实需求呼声日高,那么,为什么我国要建立和发展高等教育评估中介机构?我国应当如何建立和发展高等教育评估中介机构呢?这些都需要我们作出理论上的阐释。

一、我国建立和发展高等教育评估中介机构的必要性

在我国现阶段建立和发展高等教育评估中介机构不是由某一因素单独决定的,而是由多种因素综合作用的结果。

1.进行教育体制改革,转变政府职能,需要建立和发展高等教育评估中介机构

改革开放前,与高度集中的计划经济体制相适应,我国高等教育体制的显著特点是高度集中、统得过死、包得过多、条块分割。随着改革开放的深入发展,社会主义市场经济体制的逐步建立,政府在经济领域成功地实行了政企分开的职能转换,激发了企业的活力,极大地推动了我国经济的发展。经济等领域改革的成功经验和昭示作用以及原有高等教育体制弊端的日益显现,使教育领域的改革势在必行。在教育领域转变政府职能,成为改革我国高等教育体制的弊端、推动我国高等教育事业发展的必然选择。

在教育领域转变政府职能,改革我国高等教育体制的目标是:进一步确立中央和省、自治区、直辖市人民政府两级管理、分工负责,并逐步做到以省、自治区、直辖市人民政府统筹为主,条块有机结合,举办者、管理者、办学者职责分明,在政府统一规划和宏观管理下,高等学校面向社会依法自主办学的新体制。政府职能就由对学校的直接行政管理转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导等措施,对学校进行宏观管理。而政府要成功实现运用拨款等措施对高等教育进行宏观管理,就必须全面、准确地掌握整个高等教育发展的信息,以便作出正确的决策。但是政府职能的转变又决定了这些信息不可能全部由政府直接获得,因此就需要诸如高等教育评估中介机构这样的中介性组织的参与。高等教育评估中介机构通过对高等学校进行各种类型的评估向政府提供相关信息,从而使政府进行宏观管理和正确决策成为可能。由此可见,建立和发展高等教育评估中介机构,既是转变政府职能和进行教育体制改革的内容和结果,又是成功地实现政府职能转变和教育体制改革的条件。我国的现实国情决定了两者不可或缺。

2.确保高等学校真正获得办学自主权需要建立和发展高等教育评估中介机构

在我国教育领域真正实行政府职能转变是一项复杂艰巨的任务,不仅需要在思想观念上认识到需要转变政府职能,而且还需要在现实中采取切实措施推动政府职能的转变,确保法律条文等书面政策文件在实践中得以真正贯彻。这就需要建立和发展高等教育评估中介机构。

目前,虽然我国政府在其颁布的《中国教育改革和发展纲要》等政策文件中明确指出,我国要在教育领域实现政府职能的转变,但是在现实中这一政策的贯彻却遇到许多困难,政府直接干预高等学校内部事务的情况时有发生,一些高校仍习惯于政府的直接领导,办学积极性不高。这一系列的现象表明,高等学校和政府之间需要一种中介性的组织来协调两者之间的关系。高等教育评估中介机构不仅可以激活高校的办学积极性,让它们充分利用获得的办学自主权,摆脱对政府的习惯性依赖,而且还可以保护高等学校的办学自主权和学术自由,防止政府过多地干预学校内部事务,化解来自政府方面的压力,避免高校与政府之间发生直接的摩擦,成为协调政府和高校之间关系的“缓冲器”,达到政府宏观管理和大学自主办学的有机统一。

3.保证高等教育质量,处理好数量与质量的矛盾,需要建立和发展高等教育评估中介机构

无论是从全国高等学校的数量发展来看,还是从高等教育的招生人数的增加来看,最近几年都是我国高等教育事业大发展的时期。

单从高等学校数、在校生数这些外显的数据统计看,我国高等教育的成绩是巨大的,局面是喜人的。但是世界各国高等教育发展的历史表明,高等教育规模大发展的时期往往也是高等教育质量和效益出现滑坡的时期,高等教育在经历数量和规模大发展后,往往步入一个调整时期,以保证质量。何况我国整个高等教育处于一种低投入大发展的状态,高等教育正在实施大众化发展战略,更需要采取切实措施,保证高等教育的质量,处理好数量与质量的矛盾。在高等教育大众化时代,多样化是高等教育的一种质量观。但是这并不意味着多样化是随心所欲,没有最低质量标准,在强调多样化的质量观的同时,我们更应当强调整体性的、可持续发展的质量观。而且在现代社会,大学已从“社会的边缘”走入“社会的中心”,承担起越来越多的社会职能。政府、社会和个人都是高等教育的受益者,他们投资于高等教育,寄希望于高等教育,希望了解高等教育的方方面面,以便为他们选择高校就读、投资以及参与高等教育管理等提供足够的信息。因此,我们就应当对我国高校的各方面进行评估,以对前一阶段我国高等教育的发展情况作一个总结性评价,并对我国高等学校的发展进行论断性评价和形成性评价,掌握高校基本情况,加强过程监督,并通过评估督促高等学校切实采取措施保证教育质量,同时为政府的教育决策、社会以及个人提供信息支持和咨询服务。高等教育评估中介机构在这方面大有可为。

4.教育交流活动的加强需要建立和发展高等教育评估中介机构

随着我国高等教育事业的发展,各高校之间的联系增多,教育交流活动日益频繁。许多高校开展了各种形式的合作项目。在条件成熟的情况下,一所高校的学生可以到另一高校选修课程,并被其所在学校承认学分。这加强了各高校之间的联系,调动了学生的学习积极性,扩大了学生学习自由的内涵,并且有利于学术的繁荣发展。而且随着我国加入世界贸易组织和高等教育国际化的深入发展,我国高等教育的对外教育交流活动必然加强,“国际化”也成为一些高校的发展战略之一。这些教育交流活动的顺利开展离不开高等教育评估中介机构对各高校的办学水平等各方面所作的鉴定。只有经过高等教育评估中介机构的鉴定,开展交流合作的高校之间才能做到学分互换和认可,在国内和国际的教育交流活动中才能更准确地定位,做到有的放矢,方便教育交流活动的开展。因此,在高等教育国际化和教育交流活动大发展的今天,建立和发展高等教育评估中介机构势在必行。

5.高等教育评估的性质决定了需要建立和发展高等教育评估中介机构

人们之所以要求建立和发展高等教育评估中介机构,这也是由于高等教育评估的性质所决定的。大学从“社会的边缘”走向“社会的中心”,承担起越来越多的社会职能,与此相适应,大学的组织结构也发生了变化,知识的发展分化使许多新的专业和学科出现,大学从原来的校、系、教研室三级结构逐渐向校、院、系、教研室方向发展,内部事物的繁杂出现了专门的管理人员队伍,大学越来越成为一个复杂的事物,以致出现了“多元化巨型大学”。因此,对高等教育进行评估也就变得更为复杂艰巨。高等教育评估越来越成为一项专业性很强的工作,一般的机构和个人很难有能力开展高等教育评估,而政府由于实行了职能转变,主要进行宏观管理和决策,很难有精力开展这方面的工作。同时,高等教育评估只有客观地、公正地和科学地反映高等教育的情况,才能赢得政府、社会和个人的信赖,才能达到高等教育评估的目的。因此这就需要高等教育评估机构具有独立性、专业性、公正性,而建立和发展高等教育评估中介机构正符合这一要求。

6.建立和发展高等教育评估中介机构是我国学位与研究生教育评估的必然要求和发展方向

自从1998年5月4日江泽民主席在北京大学100周年校庆时向世界庄严宣告,“为了实现现代化,我国要有若干所具有世界先进水平的一流大学”以来,我国加快了建设世界一流大学的步伐。建设世界一流大学对我国实施科教兴国战略和迎接知识经济的挑战具有重大的促进作用。从世界一流大学的发展历程和现实特征来看,它们都十分注重科学研究和研究生教育,两者是相辅相成的。因此,我国要建设若干所世界一流大学就必须高度重视和大力加强学位与研究生教育,不仅要扩大研究生教育的规模,而且更要保证研究生教育的质量,“质量是研究生教育的生命所在”。为此,加强学位与研究生教育的评估就变得十分重要。从国外学位与研究生教育评估的现状和发展趋势来看,“为了提高评估的权威性、客观公正性和科学民主性,一些学位与研究生教育评估制度比较完善的国家,多以社会评估为主,政府只是从宏观上制定评估的政策和把握评估的方向。”一些学者也通过对我国学位与研究生教育评估的历史考察和分析,提出了我国学位与研究生教育评估的未来格局,即:“由教育主管部门强制执行过渡到研究生教育单位自觉、自愿实施,由纯粹、单一的官方评估过渡为官方和民间评估相互配合并以中介性民间评估为主,整个研究生教育评估体系将由封闭向开放过渡。”因此,建立和发展高等教育评估中介机构是符合我国学位与研究生教育评估的必然要求和发展方向。

二、对我国建立和发展高等教育评估中介机构的深层思考

首先,高等教育评估中介机构在现代社会的产生和发展是3种高等教育哲学斗争发展的结果。著名学者布鲁贝克指出:“在20世纪,大学确立它的地位的主要途径有两种,即存在着两种主要的高等教育哲学,一种哲学主要是以认识论为基础,另一种哲学则以政治论为基础。认识论的高等教育哲学趋向于把以‘闲逸的好奇暞精神追求知识作为目的,‘不受价值影响暞地探讨深奥的知识。”因而,认识论的高等教育哲学强调学术自由和学术自治的重要性,反对政府等外界力量干预大学的内部事务。而政治论的高等教育哲学认为:“人们探讨深奥的知识不仅出于闲逸的好奇,而且还因为它对国家有着深远的影响”。因而在持政治论高等教育哲学观的人看来,政府干预大学内部事务是理所当然的事。在历史上,这两种高等教育哲学交替地发生作用,一直处于斗争之中。随着大学在社会中作用的日益显著,产生了第三种高等教育的哲学,即生产力论的高等教育哲学。高等教育对社会来说作为发展生产力的重要基地,对个人和企业来说作为必要而高效的投资途径也越来越被认识和接受。这种高等教育哲学强调发展高等教育不能只是高校和政府的事务,这同样也关系到个人和企业等社会各方面的切身利益,因而就要求参与高等教育的事务。从以上我们对3种高等教育哲学的分析来看,高等学校处于社会的中心,受到各方面的密切关注。因而客观上就需要一种中介机构来协调政府、高校和社会各方面的关系,保障高等教育的整体质量,并且为三者提供高等教育方面的相关信息服务。于是,高等教育评估中介机构便应运而生了。

其次,高等教育评估中介机构在我国的产生和发展,从根本上说是由教育与社会政治经济制度的关系所决定的。教育首先是一种社会现象,不是孤立存在的,而是与社会的政治经济制度紧密联系的。一个社会的政治经济制度从根本上决定着这个社会的(高等)教育制度。如美国是一个地方分权制的联邦国家,从而其高等教育制度呈现出多样化和地方分权的特征;而法国是典型的中央集权制国家,从而其高等教育制度属于典型的中央集权型。改革开放前,与我国高度集中的计划经济相适应,我国高等教育制度的典型特征是政府直接管理高等教育,高度集中、统得过死、包得过多、条块分割。而随着社会主义市场经济体制的逐渐建立和深化,我国的高等教育体制也进行了相应的改革,正朝着转变政府职能、扩大学校办学自主权的方向发展。其中,建立和发展高等教育评估中介机构就是实现政府职能转变、对高等学校的办学质量进行监控、进行高等教育管理体制改革的必要措施。

第三,高等教育评估中介机构在我国的建立和发展体现了当今高等教育国际化的趋势。与经济的全球化相适应,高等教育的国际化趋势日益明显。高等教育国际化可以促进学术界的交流与合作,推动学术的繁荣发展;高等教育国际化可以满足学生的求学欲望;高等教育国际化可以使一国借鉴他国教育的成功经验与模式,促进本国高等教育的改革。我国高等教育评估中介机构的建立顺应了这一发展趋势,有利于提高我国高等教育的质量,促进高等教育管理和决策的科学化、民主化,使我国高等教育赢得国际高等教育界的认可,提高我国高等教育的国际影响和竞争力。

三、对我国建立和发展高等教育评估中介机构的设想

明确了我国建立和发展高等教育评估中介机构的必要性,还必须采取一系列相关措施,保证高等教育评估中介机构真正的建立和发展壮大。作者认为,在我国现阶段,应当采取以下5项措施。

1.确立正确的指导思想

在我国建立和发展高等教育评估中介机构绝不是权宜之计,而是出于多种多样的、现实的和长远的考虑,对于高等教育的发展具有重要的意义,因此必须确立明确、正确的指导思想。从宏观上,首先要明确我国是社会主义国家,必须保证评估的社会主义方向;其次,高等教育评估中介机构开展的评估必须坚持德智体全面发展的原则和遵循高等教育(学位与研究生教育)的规律;第三,要坚持邓小平的“三个面向”,面向现代化,面向世界,面向未来,体现出时代性、开放性和竞争性。从微观上,必须要明确我国建立和发展高等教育评估中介机构的初衷是协调政府、社会和高校三者的关系,促进高等学校教育教学水平的提高。因此,凡是与此相违背的思想和行为,必须予以纠正,从而在指导思想上确保我国高等教育评估中介机构的健康发展。

2.建立和发展多种类型的高等教育评估中介机构

如果从高等教育评估中介机构的独立程度划分,高等教育评估中介机构主要有3种类型:一是以美国为代表的独立民间评估机构;二是以英国为代表的独立半官方评估机构;三是以法国为代表的独立官方评估机构。每一种类型的高等教育评估中介机构都有其独特的作用和优点。在高等教育国际化的今天,世界各国高等教育相互借鉴,从而使管理体制出现了新的发展趋势,即由两个极端向中间发展,中央集权制的国家开始注重市场和社会各方面的广泛参与,而地方分权制的国家开始注重政府在高等教育中的宏观管理作用。我国原先的高等教育管理体制属于典型的中央集权制,但是随着社会主义市场经济体制的逐渐建立,社会利益主体出现多元化趋势,市场也开始在高等教育领域发挥调节作用。因此,我们应当允许多种类型的高等教育评估中介机构发展。我们既需要独立民间性评估机构来加强高校集体的自身质量保障意识,协调各高校之间的活动;也需要独立半官方性评估机构来充当高校和政府之间的“缓冲器”;同时还需要独立官方性评估机构来监督高校和直接为政府教育决策提供咨询。无论其独立程度如何,机构隶属于谁,只要它能保证开展工作所需要的独立性,能够公正、客观和科学地开展评估,能够达到建立这种机构的初衷,那么至于它与政府的关系到底如何,我们也可以予以接受。而且在高等教育评估的实践中,我们可以逐渐选择或者自主形成适合我国国情的高等教育评估中介机构。

3.建立元评估制度和加强立法工作,从总体上保障我国高等教育评估中介机构的健康发展

建立和发展多种类型的高等教育评估中介机构,并不意味着由高等教育评估中介机构任意发展。实际上,高等教育评估中介机构的设立同样需要鉴定认可,只有经过鉴定合格的高等教育评估中介机构才能开展高等教育评估活动。高等教育评估中介机构在发展过程中也会出现许多问题,其评估程序、评估的理论和技术方法等也需要予以监督,以确保评估活动的正确开展。高等教育评估中介机构的评估结果对一所高校的发展具有重要的影响作用,如果某一高校对评估的结果和程序不满意,也可以通过上诉来保证自身的利益。所以,这就需要建立元评估制度,设立全国性的高等教育评估中介机构管理组织,从整体上对高等教育评估中介机构予以监督管理,并受理高校的申诉,保障评估工作达到预期的目的。另外,高等教育评估中介机构在我国还是一个新鲜事物,开展评估工作的时间还不长,其权威性还没有树立起来,而权威性不仅是高等教育评估中介机构发挥作用的结果,也是其发挥作用的前提条件。在高等教育评估中介机构建立之初,会遇到经费等方面的问题,其独立性还没有充分发展起来,而独立性是高等教育评估中介机构顺利开展工作的前提保证。因此,要从根本上保证高等教育评估中介机构的健康发展,就应当加强有关评估工作和评估中介机构的立法,从法律上保障高等教育评估工作的权威性和独立性。

4.在高校设立教育评估专业,开展教育评估人员的培养、培训工作以及教育评估的研究

高等教育的复杂性决定了高等教育评估是一项专业性很强的工作。特别是随着学科的交叉和融合,统计学等相关学科的方法和技术等知识被高等教育评估所借鉴采用。而这些学科本身就很艰深,只有经过专业学习和培训,才能熟练掌握。由此可见,高等教育评估工作涉及多个学科领域,专业性要求高。因此,很有必要在高校设立教育评估专业,进行教育评估专业人员的培养和培训工作,同时开展教育评估的研究,发展教育评估的理论、方法和技术。我们当然需要社会各方面的代表和教育界的名流参与高等教育的评估,这样不仅有利于高等教育评估工作的顺利开展,而且还会为高等教育评估提供新思想。但是,我们也必须看到,如果涉及评估工作的宏观方法论和具体技术操作层面,那么只有经过教育评估专门训练的专业人员才能胜任。

5.开展多种形式和性质的高等教育评估工作

虽然我国高等教育的评估活动发展较快,取得了较大的成果,但是毋庸讳言,由于理论和实践方面的种种原因,我们的评估工作还存在许多问题。首先,在指导思想上,重视结果性评估而忽视形成性评估,表现为不注重科学的世界观和方法论的指导及过程性评估,片面追求评估结果和排名次序,从而产生了一定的负面影响;其次,在评估内容上重视宏观性问题评估而忽视微观性问题评估,表现为注重合格鉴定、选优评估等宏观性评估,忽视课程评估、学生学业成就评估等微观性评估;第三,在评估重点上,重视评估指标而忽视整体性评估,表现为重视指标体系的建立和各对象指标以及指标体系的评估,忽视了对高等教育质量内在属性的整体性评估;第四,在评估方法上,注重定量分析而忽视定性揭示,表现为过分注重对指标的定量分析,忽视了对评估对象概念和本质的定性揭示,或者为了追求数量化信息,而把各种状态直接赋值,进行“二次量化”,从而导致评估结果的失真。上述种种问题都在一定程度上影响了高等教育评估作用的发挥。因此,高等教育评估中介机构要真正担负起我国高等教育评估的工作,就应当开展多种形式和性质的评估,把结果性评估和过程性评估、宏观问题评估和微观问题评估、评估指标的建立和整体性评估、定量评估和定性揭示有机结合起来。

(刊于2003年第1期)

【注释】

[1]本研究得到全国学位与研究生教育发展研究中心项目“研究型大学建设的基本问题”的支持。

[2]高军,华中科技大学教育科学研究院。