不断加强政府自身建设以促进广西北部湾经济区发展

一、不断加强政府自身建设以促进广西北部湾经济区发展

（一）尽快完善广西北部湾经济区规划建设管理委员会的职能

首先要意识到，建立跨行政区的制度性的组织协调机构是区域政府合作的保证。由于我国区域经济一体化是建立在跨行政区基础之上的，为了消除局部利益对区域共同利益的侵蚀，必须在分立的行政区基础上形成共同的内在机制，并在保证共同利益的基础上制定具有约束力的共同政策和制度规范，实现组织体系内的超行政区的协调与管理。没有统一的跨行政区的区域协调管理机构，区域合作就很难进入真正的实质性阶段；没有明确的协议或制度，就很难保证地方政府在追求地方利益的同时不会对共同利益产生消极影响。但值得注意的是，这样一种框架性制度结构必须建立在相关地区自愿合作的基础之上，而且是一种对各地具有明确的约束性机制。这种机构应该有明确的职能和权限，并且所做出的决策可以以立法等形式，对各级地方政府的行为构成有效约束。

广西北部湾经济区规划建设管理委员会（简称湾办）即为广西北部湾经济区跨行政区的制度性的组织协调机构。他的成立，标志广西北部湾经济区发展进入统筹协调发展的新阶段。湾办的主要功能是对区域内重大基础设施、重大产业布局、重要资源整合、岸线资源开发利用等，实行统一规划、统一组织建设和管理。但湾办不是一级政府，更多承担的是组织与协调职能。湾办要运作成功，既要避免演变成为一级政府的官办机构，又要具有切实担负起区域统筹与和谐发展的协调重任。目前，湾办构建了广西北部湾经济区域合作平台，这是个重要的决策平台。在这个平台上，广西北部湾经济区各市领导可以坐在一起，统一认识，增加互信，凝聚成一体，共同建设、共同发展、共同繁荣。各政府亦要加大行政改革力度，革除地方至上、各自为政的弊端，精简机构，转变政府职能，建设市场型、服务型政府，提高服务效率和政府质量。最关键的是各级政府要自觉置于湾办的协调指导下，发挥地区自主发展的积极性，主动将地区发展与广西北部湾经济区的整体发展功能相衔接，局部响应整体，整体协调与照应局部，形成竞争与合作发展的良性局面。实践表明，区域经济一体化发展的动力机制要政府和市场，即双主体推动机制。虽然，政府主导下的区域经济合作组织大多参与区域合作，却由于各合作方政府争当主力、地方利益第一以及人事变动等原因，使得区域合作的结果沦为无声无息的收场，其中关键是政府要彻底摆脱“合作秀”的角色。因此，广西北部湾经济区规划建设管理委员会要从制度创新与法律规范的层面，推进区域一体化合作进程；应借鉴欧盟、北美自贸区以及中国-东盟自贸区等区域一体化组织成功运行的经验，集中在区域发展共识、互惠政策、相关事务的法律法规支持、利益与纠纷调解、公共物品服务、危机应对、区域规划等层面发挥主体功能，增强在区域经济发展中的主控权和协调能力。^[9]

（二）提高认识，增强政府自身建设

广西北部湾经济区的建设，各个区域之间签订协议的实施，都需要政府的力量。通过有效的管理社会、处理社会公共事务、发展生产力，促进区域社会经济与文化的全面发展。然而虽然广西进行了三次行政管理体制和机构改革，但政府机构还存在不少问题。一些机构重叠，组织机构及其权力、职责配置还不科学，职能交叉的问题还未能解决。这就需要继续机构改革，重塑公共服务精神，构建合理的区域政府，以发挥区域政府应有的作用。各地方政府切实转变各自为政的经济职能，为经济区协同发展营造良好的环境：构建经济区统一市场，促进市场；公平竞争，消除经济信息不对称，实现行政区间的信息共享；消除行政壁垒，实现要素的自由流动。具体内容包括：协调发展规划将合理确定广西北部湾经济区的布局和规模等级，明确区域建设发展秩序，加强城区域间的经济联系和分工协作，实现城市以及地区优势互补和共同发展。在具体的政府行为方面，政府不应成为投资的主体，让市场发挥力量，政府起主导作用，注重加强投资环境的建设，但对基础设施、公共产品政府应成为投融资的主体。在服务理念上，要强调依法行政，以《行政许可法》实施行政审批制度的改革，简化行政审批的程序，提高服务水平，为内外资企业进出、内外资金的投入方便、快捷创造好的服务环境。区域地方之间的竞争不仅仅取决于当地资源，更关键的还需要政府在其间提供公共服务，这就需要地方政府为企业提供良好的公共服务。地方政府参与招商引资，降低地方的交易成本，环境成本，政府能实施积极有效公共政策，提供高质量的、低成本的公共产品、公共服务，更好地为区域经济发展服务。

（三）建立科学的政府绩效评价体系

必须建立起科学的地方政府官员绩效评价体系，通过其正确的方向引导，规范官员们的行为取向和行为模式，实现地方政府行为的正常化，从而达到协调和改善政府之间利益关系的目的。在吸收、借鉴国内外政绩考核体系的合理价值基础上，以科学性、全面性、导向性与定性定量相结合为原则来建立考核内容和评价标准。有学者提出，科学的地方政府绩效评价体系的建立应该体现以下思想：一是有机结合地方社会经济发展与其历史状况及长远发展，尤其要注重该地方的可持续发展的能力；二是对地方政府官员的考核、评价应该取向于一个综合的指标体系，而不应仅仅局限于发展经济的能力；对地方干部实施政绩考核要淡化对GDP增长数量和增长速度的追求。应当设计一套科学、规范、可量化的干部绩效考核指标体系，其中不仅要有经济数量、增长速度指标，更要有经济增长的质量指标、社会效益指标和环保指标，关注在遵守国家法律法规方面的表现，对直接干预市场运转或企业活动所造成的经济损失必须承担相应的法律和经济责任。另有学者提出构建领导干部政绩考核指标体系，需考虑政治文明指标、社会人文指标、生态环境指标和经济发展指标四类指标。^[10]还有学者认为科学体系应该包括两个要素：一是如何平衡经济发展类“硬指标”与社会发展类“软指标”的关系。二是如何平衡“行政区经济”发展情况与“经济区经济”发展情况的关系。必须既要考核“行政区经济”的发展情况，又要考核对“经济区经济”的贡献情况，这样才比较全面。学者还提出政绩考核要实现预想的良好效果，还必须构建有效的考核运行机制。首先，是改变过去单一的、从上至下的评价局面，实现政绩考核主体多元化，完善基层代表和群众、媒体以及社会中介机构特别是调查机构的社会评价渠道，建立一个体制内部与体制外部相结合、领导评价与群众评价相结合，凸现群众作为最高主体地位的多元化评价主体体系。其次，是操作层面。在对指标内容与考核程序有原则性掌握的前提下，针对不同时期、不同地区的特点和职位职责差异，赋予不同的内容和权重，对突出不同的重点指标分别进行考核，并在保持相对稳定的前提下，适时适度作相应调整，防止缺乏灵活性和针对性。广西北部湾经济区区域行政急需建立起科学的地方政府官员绩效评价体系，这样才能使其在激烈的区域经济竞争中胜出。

（四）大力推动非政府组织的发展

建立和完善促进区域协调发展的区域合作的组织有三个部分，包括：中央政府成立区域协调机构；区域地方政府之间成立专门的合作机构和区域间非政府组织的合作。区域间非政府组织的合作在区域行政中发挥着重要作用。借鉴公共选择理论，充分利用市场机制运作提高区域公共服务质量，即对于跨区域地方政府共同关注的问题，如公用事业的建设问题、环境保护和公共卫生问题、公共安全问题等，政府可以“利用私人组织或半私人组织来提供公共服务”，通过政府之间协议、合同外包、政府之间服务转移等形式，向民营公司、非政府组织、非营利组织等购买服务的方式来解决，以此来满足社会民众的多样化需求，以竞争来促进合作与发展，由此推进跨地区政府的合作进程。具体实行方面各级政府应积极推进体制改革，打破阻碍非政府组织发展的制度障碍，为非政府组织发展创造良好的制度环境，组建跨地区的非政府组织，以民间的力量自下而上地推进区域政府合作，进而实现区域经济一体化。以民间力量推动经济合作，不仅具有成本低、见效快的优势，而且非政府组织自身的思想框框少，没有地区利益等方面的影响。因此，在现代市场条件下，应当充分重视非政府组织在区域经济一体化中的推动作用。具体形式可有不同层次：首先，是可建立以各地经济专家为主体的，如“广西北部湾经济区经济一体化发展咨询委员会”“广西北部湾经济区经济协调联合会”“广西北部湾经济区经济一体化促进会”等组织。这些组织机构不同于一般的研究机构，它应成为政府决策的咨询参谋机构。其次，是充分发挥行业组织在区域产业一体化中的积极作用。关键是行业协会要突破行政区划障碍，组成跨地区的行业联盟，共同制订区域行业发展规划、区域共同市场规则，推进区域市场秩序建立，探索区域各类市场资源的连接和整合等。再次，是可组建跨地区股份制区域性集团公司。跨国公司是打破国家之间关税和非关税壁垒的最有效方式；同样，跨区公司也是打破区域封闭格局最好的方式。目前广西北部湾经济区已经建立广西北部湾开发投资有限公司、广西北部湾国际港务集团，北部湾银行、产业发展基金等也已着手操作。此外，广西北部湾经济区可以探索通过跨地区强强联合组成具有规模和竞争力的龙头企业，再通过龙头企业联合、控股区域内的上下游配套企业，形成由紧密层和松散层组成的巨型企业集团。