区域公共产品的供给主体分析

一、区域公共产品的供给主体

市场经济条件下，市场机制对资源配置起着一般性和基础性的作用，但是其对公共产品的配置却存在着明显的失灵。因此，一般情况下公共产品都需要政府来提供。区域公共产品具有明显的区域，只有该区域才会有提供的动力，如果由居民个人或区域内各地区分散提供或由中央政府代为提供都存在许多不足之处。区域公共产品需要由整个区域共同提供，但是当整个区域不是一个独立的行政区时必须建设一种委托机制，创建一个代表全区域的实体负责提供。下面我们先来考察哪些主体不适合作为区域公共产品的供给主体。

1．私人、企业和个人

斯蒂格列茨指出：“由于市场不能提供公共商品，所以必须有公路、国防和其他公共事务方面的开支；由于市场对收入的分配不能满足社会需要，因此政府必须对其实行分配。”^[3]一般来说，区域公共产品不能由私人来提供，这是由公共产品的特点所决定的，在消费上具有非排他性或非竞争性的公共产品，只要被提供出来就不能排除被别人消费或者是没有必要排除别人消费，这样的物品每个私人都希望别人生产，自己免费或少付费使用，因此私人是不愿意提供的。对于一些通过一定的措施可以做到排他消费的公共产品（如道路、桥梁等，加设收费卡进行管理就可以），如果由私人提供、私人收费的话，由于相对垄断形势的存在就会降低社会效益。此外，区域公共产品的特点也决定了其不可能由私人提供，如规模大的特点，需要投入十分庞大的资金，这是私人往往不愿意涉足的。另外一些区域公共产品，如制度、安全及秩序等，是用来保障区域经济的健康有序发展的，也是不能由私人来提供的。

2．中央政府能否作为供给主体

如果是全国性的公共产品，理应由中央政府来提供。但是一般的区域公共产品却不宜由中央政府来提供。理由是，如果由中央政府来提供的话，首先，在管理上是难以理顺关系的，导致中央政府的职能与地方重叠，管理的环节增加，管理成本提高，且会诱致机构膨胀，导致效率下降。其次，中央的财政能力也是难以承担的，由于收入的限制使得中央财政没有能力既要负责全国性的公共产品的支出，又要负责地方性的公共产品的支出，而财政又不可能无限制地增加支出，如果随便扩大财政支出，则存在着诱发通货膨胀的威胁。此外，社会经济发展本身也要求财政支出有一个合理的规模，不能随意扩张。最后，即使中央政府能够承担所有的公共产品的提供，也难以根据地方的实际情况与需要实现最佳提供，因为中央不可能比地方掌握更多的地方需求信息。只有地方才能准确地了解当地的需求，并能够提供出切合地方需求的公共产品来。^[4]当然，中央政府不能作为一个独立的行政主体并不意味其不可以某种形式参与到区域合作中来。

3．区域地方政府

区域内各地方政府能否作为独立的供给主体，是一个有争议的话题。从目前区域行政的现状来看，许多地方的区域行政主体其实就是地方政府。但是这并不是说，地方政府作为独立的区域行政主体就是合适的。首先，由于区域内各行政区对区域公共产品的需求和评价是不同的，因而各行政区政府愿意为提供区域公共产品所支付的价格是不同的，提供的规模和数量也是不同的；同时，区域公共产品空间性和地点性的特点也使得当其由区域内的行政区来提供时，各地区必然会按照提供者的偏好来行事，使区域公共产品的提供不能在恰当的位置以适当的规模提供出来，这样不可避免地会引起区域内相互的利益纷争，最终就可能带来其他地区乃至全区域的效率极大损失。因此，行政区政府在提供区域公共产品的问题上都不可能满足整个区域的需要。其次，如果区域公共产品由区域内独立的行政区政府来单独提供的话，则会出现了另一类失灵——政府失灵。由于区域公共产品在整个区域内发生作用，因而每一个提供该公共产品的地区政府在按照本地区的获益原则进行投资决策时，不可避免地存在忽略或者是夸大相邻区域的需求和能力的现象，因而就出现了提供不足或过剩的现象，特别是当该区域公共产品的提供存在外部性时。典型的不足例子，如区域内不同地区的连接部往往存在安全、交通等制度类公共产品的提供不足等；典型的过剩的例子如珠江三角洲地区的机场的提供的过剩等。

既然私人、区域内的独立行政区及中央政府都不是最佳的提供主体，从区域的整体利益和长远利益的角度来考察，构建区域行政主体成为区域行政管理的重要内容。由于区域公共产品对区域发展有着无可替代的作用，只有从区域的总体利益和长远利益出发，合理地安排区域公共产品的提供主体，才能保证区域长期稳定地发展。

同时，区域公共产品的特点也决定了其提供主体的性质与特点。区域公共产品的不可分割性、空间性与地点性决定了其必须在区域内作为一个整体被提供出来，客观上要求其提供主体不可分散，如果分散提供的话，就会出现提供不足或提供许多劣质的不合要求的区域公共产品的现象，导致出现大量的资源浪费和重复建设。因此，必须在既有的基础上构建新型的区域行政主体。这个主体要包括中央政府、区域地方政府以及区域内的非政府组织等多方面的对象。只有多方以某种机制联系起来，才能实现区域内部的良好合作，提供适度的区域公共产品。本书将在第四章里详细探讨区域行政主体。