我国农村公共产品供给的制度缺陷及其创新策略

西南财经大学财税学院　李英哲

随着社会主义市场经济体制的建立，农村公共产品供给制度发生了巨大的变化。面对农村社会的不断发展，如何打破传统的、不适应现行农村经营体制和经济发展要求的公共产品供给制度，建立符合农村经济发展要求的公共产品供给制度，成为人们日益关注的焦点问题之一。因此，研究农村公共产品的供给具有重要的理论和现实意义。

一、农村公共产品的内涵及我国农村公共产品供给现状

(一)农村公共产品的内涵。农村公共产品是指在农村地域范围内为农民、农村和农业发展所提供的具有非排他性、非竞争性和收益外溢性的物品或服务。农村公共产品按照消费竞争性、收益排他性以及外部性的大小可分为纯公共产品和准公共产品。农村纯公共产品是指在消费过程中具有完全非竞争性和非排他性的产品，如农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农业基础科学研究、大江大河治理、农业信息系统、农业环境保护等。然而，现实中的绝大多数农村公共产品是以准公共产品的形式存在的。农村准公共产品是指介于纯公共产品与私人产品之间，在消费过程中具有不完全非竞争性和非排他性的产品，主要包括:一是在性质上近乎纯公共产品的准公共产品，如农村义务教育、电力设施、小流域防洪防涝设施建设、农业科技成果推广、公共卫生、社会保障等。二是一般准公共产品，如农村高中(职高)教育、水利设施、医疗、乡村道路建设、文化馆等。三是在性质上近乎私人产品的准公共产品，如农村电信、电视、成人教育、自来水等。此外，根据公共产品服务范围的大小，公共产品通常又可分为全国性的公共产品、地区性的公共产品和社区性的公共产品。

(二)我国农村公共产品供给现状。农村公共产品的有效供给，是发展农村经济，改善农民生存状况，提高农民生活质量，巩固基层政权，统筹城乡经济社会协调发展，构建社会主义和谐社会等诸多目标顺利实现的基础条件。但由于受历史原因以及我国经济体制等方面因素的影响，目前我国农村公共产品供给主要存在以下问题:

1.县乡财政困难，农民负担过重。由于行政垂直集权和政府间财政关系缺少法律保障，导致政府间财政关系极不稳定、极不规范，而基层政府在责、权、利的分配上则处于不利地位。目前，县乡财政承担了许多本该由中央、省级财政承担的事权负担，比如，民兵训练、优抚、计划生育和义务教育等。无论是根据财政分权的“受益”原则，还是参照市场经济国家通行的做法，这些事项都应划归中央和省级政府的事权范围，或由中央和省级财政承担大部分责任。在我国却都压到了基层财政头上，而且中央或省级财政又不给予足够的财力支持，由此形成县乡财政的困难局面。据推算，目前中国平均每个乡镇负债约400余万元，共计2200亿元左右(许正中，2004)。再加上对县乡财政资金的使用与管理缺乏有效监督，使得农村公共产品供给出现资金管理混乱，滥用、挪用现象严重，管理透明度不高，暗箱操作等问题，这不仅导致非正常资金需求挤兑正常资金需求，而且公共产品供给因此而短缺或者成本上升进一步加重了农民的负担。

2.城乡差距不断扩大，缺乏公平。长期以来政府的重工轻农、重城轻乡政策，使有限的资源源源不断的从农村流向城市，形成了城乡分割的二元经济结构，造成城乡相对独立的公共产品供给体系。城市里所有公共产品、准公共物品几乎都是由政府全部提供的，但在农村公共产品的供给方面，政府经常由于资金短缺而处于缺位状态，一些农村公共产品政府不能供给或不能有效供给时，则由农民以上缴税费的方式自我负担和提供。结果一方面造成城乡公共产品水平差距越来越大。以卫生经费为例，我国农村人口占全国人口的70%，但农村卫生经费占全国卫生经费的比重只有30%左右，而占人口30%的城市居民却占用了70%的医疗卫生资源(徐生朋，2005)。另一方面使得城市居民在不付费或者少付费的条件下可以享受大量优质的公共产品，而农村居民不仅要为消费公共产品付费，而且其享受的公共产品在数量和质量上也远不如城市居民。这对于农民和农村地区来讲，显然有失公平。

3.供给总量不足且结构失调。我国长期实行的以农补工、重城轻农政策已使我国农业基础设施严重不足，国家理应加大对农业基本建设的投入，但多年来农业基建投资始终偏低，财政的支农支出徘徊不前，再加上农村经济发展缓慢、近年乡镇企业效益低下、大部分农户收入较低等原因缺乏资金，造成农村公共产品供给普遍不足。据调查，全国仅1/3的乡镇有供水站，83%的村不通自来水，13%的村不通公路，53%的村不通电话95%的村虽通电，但电价普遍是城镇的2倍以上93%的村接收的电视信号相当微弱，全国尚有207县无公共图书馆，67.9%的乡镇没有文化站(文启湘，2004)。在农村公共产品供给总量不足的同时还存在着结构失调问题。主要表现为:第一农民急需的生产性公共产品(如大型水利灌溉设施、良种的培育、全国农产品市场供求信息等)供给严重缺乏。第二涉及到农村可持续发展的公共产品(如农村的教育、环境保护、医疗卫生等)供给严重不足。第三农民需量较少的部分非生产性公共产品(如豪华楼堂馆所、农贸市场、歌舞剧院等)供给相对过剩。

二、我国农村公共产品供给呈现上述现状的制度原因分析

造成我国农村公共产品出现上述问题的原因是多方面的，但是我国农村公共产品供给制度的严重缺陷是其中最直接、最重要的因素，因此在这里着重从农村公共产品供给制度方面进行原因探析。

(一)各级政府财权与事权不对称的影响。按照公共产品的层级性理论，全国性的公共产品应由中央政府供给为主，地方性公共产品应由地方政府供给为主，而我国目前的现实情况却是中央、省(市)、地及县乡政府在农村公共产品供给的财权与事权划分上十分模糊，本应当由上级政府提供的公共产品却通过政府权威转移给下级政府。由于事权与财权的严重不对称，导致各级政府在农村公共产品供给责任分担上模糊不清，引起公共产品供给的相互推诿和供给主体的错位。另外，由于与税费改革的各项配套措施如基层政府职能定位、机构改革、用于弥补县乡财政资金的转移支付制度等尚未完善，导致大部分乡镇可支配的财力急剧减少，也削弱了基层政府提供公共产品的能力。

(二)城乡有别的公共产品供给制度的影响。与城乡经济发展的二元结构相对应，长期以来，我国政府在公共产品的供给方面也采取了城乡有别的二元供给的做法。一方面中央财政着力发展城市工业和城市公共建设，对农村公共产品供给投入严重不足;另一方面，大量的农村积累转移到城市后，乡村对公共产品的供给主要依靠农业税收和制度外财力支持，其力量薄弱，这就造成了农村公共产品供给总量上严重短缺。

(三)“自上而下”的农村公共产品决策机制的影响。长期以来，我国农村公共产品供给体制采用的是“自上而下”的决策程序，农民被排斥在公共产品供给的决策、运作和监督之外，无法在公共产品的供给决策中体现自己的意志，所以，农村公共产品的供给在很大程度上取决于“上级”的偏好，由“上级”决定提供公共产品供给的品种和数量，不能真正反映农村社区内多数农民的真实需求，造成了我国农村公共产品在总量不足的前提下，有限的供给偏离需求，导致供给结构失衡和大量公共资源的浪费。

(四)供给主体单一的影响。现行体制下，私人投资由于受政府政策和产权界定的影响，难以大规模进入农村公共产品供给领域，政府仍是单一的供给主体。政府机构的“经济人”特性决定了由其主导的公共产品供给并不总是最有效率的。当前我国乡镇财政资源使用效率长期以来都受到了社会各个方面的质疑，其中最主要问题是乡镇财政支持的公共物品供给普遍透明度低，公共资源的使用缺少必要的监督，乡镇机构臃肿，腐败现象严重，致使公共物品供给成本明显偏高。同时由于受资金的限制，政府提供的公共产品数量有限，质量不高，难以满足农民对公共产品多样性、高质量的要求，既影响了农村经济的发展，也造成了农民对政府的不满和抵触。

三、我国农村公共产品供给制度创新策略

目前，我国农村改革已进入以城乡协调发展为目标的综合改革新阶段，为从根本上解决中国农村的公共产品的供给问题，必须对供给制度进行重构，进行必要的制度创新。

(一)以法律形式明确各级政府在农村公共产品供给中的职责范围。我国农村公共产品供给是一种从中央到省、市、县、乡镇政府的多级供给体制。其中，县乡政府作为国家财政体系的基础环节，直接为农村居民提供各种类型的公共产品。而农村公共产品构成上的层次性，决定了作为供给主体的各级政府间的责任划分:属于全国性的农村公共产品由中央政府承担，属于地方性的农村公共产品由地方政府承担，一些跨地区的公共项目和工程可由地方政府承担为主，中央一定程度上参与和协调。依据这一原则，诸如环境保护、大型农业基础设施建设、救灾救济、优抚安置、社会福利等项支出应由中央、省级政府承担，县级政府负责管理，县乡政府承担具体事务;农村基础教育、基本医疗服务的支出应由中央和各级地方政府共同承担;县乡政府作为基层政权，主要承担本辖区范围的行政管理、社会治安和本区域内小型基础设施方面的支出责任。这种政府间职责的划分应以法律的形式加以明确，以杜绝上级政府下放事权的机会主义行为，防止增加县乡财政的负担。同时还要建立起有效的农村公共资源使用监督机制，增加公共资源使用的透明度，实行乡、村两级政务公开、事务公开、财务公开，定期将收支状况公之于众并对支农资金进行全方位、全过程的科学管理和监督。

(二)改革城乡有别的非均衡公共产品供给基本制度，实行城乡一体化的公共产品供给体制和制度。政府要改变“城乡分割”的“重城轻农”非均衡的公共产品供给体制，要给农民国民待遇，向农民提供与城市居民大体均等的公共产品，切实加大对农村公共产品的投入力度。为此，一是要一步调整现有的国民收入和利益分配格局，从根本上破除城乡分割的“二元”公共产品供给基本制度和模式，加快推进公共产品供给体制和制度的改革与完善，逐步建立起适应社会主义市场经济要求，符合国际惯例，城乡统一、均衡、公平、公正、平等的新型现代公共产品供给体制和制度。二是要以坚持城乡供给统筹为原则，对城乡供给逐步实行统一筹划、统一政策、统一标准、统一待遇。三是要按照公共产品的类别层次，科学合理地划分各级政府提供产品的职能边界、职责和义务范围。

(三)改革农村公共产品供给的决策制度，建立自下而上的需求表达机制。改革农村公共产品供给决策制度的目的，是建立由社区内部需求决定公共产品的供给机制。为此，一是要建立公共产品需求表达机制，使一个村或一个乡范围内多数人的需求意愿得以体现，进一步推进农村基层民主制度建设，充分实行村民自治，通过村民委员会和乡人民代表大会制度，由全体农民或农民代表对本社区内公益事业建设项目进行投票表决，使农民通过直接或间接的渠道充分表达自己对公共产品的意见，实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变。二是要改革社区领导人的产生办法，使乡村领导人的产生真正是由本社区居民民主选举出来的，而不是由上级组织部门安排的，并使农民自己选举出的领导人真正代表农民利益，真正为农民服务。三是要扩大农民在公共产品供给过程中的参与决策权。要建立能够真正代表农民利益、能与国家政权对话的民间组织以反映农民的意愿，代表广大农民参与公共产品的决策。

(四)建立多主体的供给体系，提高农村公共产品的供给效率。鉴于大部分农村公共产品具有准公共产品的性质，要改变当前供给渠道单一、供给严重不足的状况，可以采用政府与市场(私人)混合提供的方式，建立多主体的供给体系。在明确地方各级政府的责任范围同时，要发挥非政府供给主体的作用，要积极探索采取公办民助、民办公助、公退民进等创新形式，在明晰产权关系并保障社区内农民对农村公共产品享用权的基础上，采取各种优惠政策，积极引导农民和其他社会成员进入农村公共产品的生产领域，并保护他们生产和供给农村公共产品的积极性。对于农村公共产品中外部性不强，进入成本不高的公共产品或服务，应分步骤、有保障地按市场原则引入民营资本，使私人或私人部门成为供给主体之一。此外，在构建多层次的农村公共产品供给运行机制的过程中要充分发挥各种农村专业协会、农村经济合作社会等组织的作用，使它们在一些领域和生产环节成为农民需要的公共产品供给主体。同时，各级政府要在宏观调控下有序地向市场开放农村公共产品供给，将市场机制引入农村公共产品供给领域，并加以一定的制度保护和支持，这样也可以提高公共产品供给的有效性和效率。